Изменение условий контракта: практика контроля и меры ответственности

1400
Результативность исполнения контракта является одним из критериев проверки многочисленными контрольными органами. Проанализировав практику проверок Росфиннадзора, прокуратуры, Счетной палаты РФ в части исполнения контрактных обязательств сторонами, эксперт делает вывод о неединообразном применении мер ответственности к должностным лицам заказчиков.

Основными результатами реализации Закона о контрактной системе должно быть повышение не только экономической эффективности, но и результативности осуществления закупок при обеспечении гласности и прозрачности (ст. 1 ч. 1 Закона о КС). Не секрет, что в практике реализации Закона №  94-ФЗ нередкими были факты нерезультативного исполнения контрактных обязательств. Так, проверки Счетной палаты РФ устанавливали факты нарушения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного в ст. 28, 34 БК РФ в части исполнения контракта без достижения требуемого результата.

Например, результаты одного из контрольных мероприятий показали, что при реализации ведомственной целевой программы по созданию единой информационно-телекоммуникационной системы для нужд одного из заказчиков закупленное на сумму 499,99 млн руб. дорогостоящее специальное оборудование в полном объеме не используется и его функционирование осуществляется только в тестовом режиме.

Другим заказчиком в рамках реализации долгосрочной целевой программы одного из регионов РФ с целью обеспечения населения питьевой водой в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1074–01 заключен муниципальный контракт с ООО на выполнение строительно-монтажных работ по реконструкции систем водоснабжения. Но фактически были выполнены работы по монтажу комплекса безагрегатной очистки воды БОВ-600, подключению его к существующей водопроводной сети и тем самым доведению качества воды до соответствия требованиям СанПиН (без учета других факторов, оказывающих влияние на качество воды). В связи с этим питьевая вода подавалась населению, минуя введенную в строй и принятую в эксплуатацию установку безагрегатной очистки воды. На момент проведения контрольного мероприятия установка безагрегатной очистки воды не функционировала, т. к. ее эксплуатация признана нецелесообразной. Это было обусловлено несоответствием после прохождения водоочистных сооружений проб воды в точке выхода на потребителя по химическим показателям нормам СанПиН 2.1.5.980-00. Помещение, выделенное под лабораторию для определения качества воды, так и не было оборудовано. Главная цель контракта – обеспечение населения качественной питьевой водой в соответствии с нормами СанПиН – не была достигнута, и соответственно средства в сумме 25,5 млн руб. использованы неэффективно.

Из информации о результатах проверки исполнения федеральных законов и решений Президента РФ по вопросам обеспечения эффективности системы контроля в сфере закупок, содержащейся в поручении Президента РФ от  10.09.2014 №  Пр-2155, следует, что в переходный период развития контрактной системы не обеспечивается достижение целей, заявленных в Законе о КС. При этом среди многочисленных нарушений заказчиков, выявляемых контрольными органами, особое место занимают факты нерезультативного исполнения контрактов и применение соответствующих мер реагирования со стороны контроля.

СПРАВОЧНО В соответствии ч. 1 ст. 34 Закона о КС контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с Законом о КС извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Заключение контракта должно осуществляться на объявленных в закупочной документации условиях определения поставщика или условиях исполнения контракта, предложенных лицом, с которым заключается контракт. В противном случае за заключение контракта применяется административное наказание в виде штрафа в размере 1% НМЦК, но не менее 5 и не более 30 тыс. руб. (для должностных лиц) и 1% НМЦК, но не менее 50 и не более 300 тыс. руб. (для юр. лиц) (ч. 1 ст. 7.32 КоАП РФ).

Например, при сравнительном изучении проекта государственного контракта, приложенного к документации об электронном аукционе, извещения, а также текста государственного контракта установлено, что в нарушение ч. 1 ст. 34 Закона о КС при заключении контракта в его текст были внесены поправки, повлекшие изменение ряда существенных условий.

Так, в государственном контракте от  25.07.2014 № 56/14 установлен срок выполнения работ: с момента заключения государственного контракта до 31 октября 2014 г. Вместе с тем в проекте контракта стоял срок: с момента заключения государственного контракта до 31 августа 2014 г.

В соответствии с техническим заданием срок предоставления услуги – с момента заключения государственного контракта не позднее 30 сентября 2014 г. В тексте извещения о проведении электронного аукциона указан срок выполнения работ (оказания услуг): с момента заключения государственного контракта, но не позднее 15 сентября 2014 г.

Согласно самому государственному контракту он действует до 31 декабря 2014 г. Вместе с тем в проекте контракта установлен иной срок – до полного исполнения обязательств между сторонами.

В государственном контракте обеспечение исполнения установлено в размере 5% начальной максимальной цены и составляет 11 тыс. 250 руб. Вместе с тем проектом контракта размер обеспечения не устанавливался. Данный пункт в проекте был сформулирован следующим образом: «Обеспечение исполнения настоящего Контракта составляет ________ (___) руб._коп.». При этом согласно извещению размер обеспечения исполнения контракта составил 7 с половиной тыс. руб.

Таким образом, по мнению прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях ЯНАО, заместителем начальника колонии <…> был заключен контракт с нарушением объявленных условий. Как следует из постановления о назначении административного наказания Ямало-Ненецкого УФАС России от  30.12.2014 № 04–02/501–2014, должностное лицо заказчика признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.32 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 5 тыс. руб. (НМЦК составляла 150 тыс. руб., 1% от НМЦК – полторы тыс. руб., однако согласно ч. 1 ст. 7.32 КоАП РФ административный штраф не может быть ниже 5 тыс. руб).

Отдельно следует отметить, что даже в случае заключения контракта на условиях, объявленных в закупочной документации, не все заказчики результативно исполняют контракт в строгом соответствии с его условиями, о чем свидетельствует практика контроля. Остановимся на некоторых примерах и рассмотрим неединообразно применяемые контрольными органами меры ответственности.

Так, одной из мер является применение установленной в ч. 4 ст. 7.32 КоАП административной ответственности за изменение условий контракта, в т. ч. увеличение цен, если возможность изменения условий не предусмотрена законодательством о контрактной системе, в размере 20 тыс. руб. (для должностных лиц) и 200 тыс. руб. (для юридических лиц).

Например, в ходе проведения проверки Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Брянской области установлено следующее. По итогам электронного аукциона заключен государственный контракт от  06.06.2014 №  0327100000314001059-0022441-03 на выполнение работ по реконструкции лабораторных помещений. Неотъемлемой частью контракта является техническое задание (приложение № 1 к контракту) на реконструкцию лабораторных помещений. Проектно-сметная (техническая) документация представителем заказчика-застройщика передана исполнителю, о чем свидетельствует акт передачи-приемки, подписанный 12.06.2014.

Как следует из акта проверки, в информационной карте установлено, что изменение существенных условий контракта по соглашению сторон предусмотрено только в случае снижения цены без изменения предусмотренных объема и качества работ и иных условий контракта.

В государственном контракте предусмотрены выполнение строительных и монтажных работ на объекте, поставка оборудования, выполнение подрядчиком пусконаладочных работ в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией на реконструкцию объекта и сдача его в установленном порядке.

Согласно ст. 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

В ходе проверки установлено, что при выполнении работ заказчиком измены, в частности, следующие виды работ:

В документации об аукционе и приложении к заключенному контракту: В скорректированной документации, по которой выполнены работы:
Локальная смета на внутренние сантехнические
работы 
по вентиляции № 09034. Р-02-ОВ.Ч(Э1).ЛС2
Вытяжная система В47 (подвал)
Локальная смета № 2–76/2–14, расчет № 76/2
на вентиляцию
и кондиционирование воздуха.
9034. Р-02-СМ ЧО
​Подвал. система В47 (подвал)
Вытяжная система В47 (подвал)
П. 2123 ТЕР 20-02-01 4–02
Установка шумоглушителей вентиляционных трубчатых
круглого сечения типа: гтк 1–2,
диаметром обечайки 200 мм
2 шт.
П. 47 ТЕР 20-02-01 4–02
Установка шумоглушителей вентиляционных трубчатых
круглого сечения типа: гтк 1–2,
диаметром обечайки 200 мм
1 шт.
П. 2124 Прайс-лист
Шумоглушитель Канал– ГКК-160-900,
Д 160 мм, L 900 мм,
2 шт.
Прайс-лист расчет № 76/2
Система В47 (подвал)
Шумоглушитель ИПШГ1 200.400.1000,
1 шт.
П. 2114 ТЕР 20-03-00 1–01 п. 36 ТЕР 20-03-00 3–01
Установка вентиляторов радиальных
массой до: 0,05 т,
1 вентилятор
Установка вентиляторов крышных массой до: 0,1 т (ВРАН),
2 вентилятора
П. 2115 Прайс-лист
Вентилятор радиальный
ВРАН6-3,15-1-
ЛО-0,55×2355–220/ 380-О-У2.
1 шт.
Прайс-лист расчет № 76/2
Система В47 (подвал)
Вентилятор радиальный
ВРАН6-3,55– 1ч-ЛО-1,1-2430– 380-0-УХЛ2
с эл. двигателем А80А4 2 шт.
Приточная система П2 (Помещение приемных резервуаров инфицированных стоков)
П. 1444 Прайс-лист
Приточно-вытяжная камера PR 040,
эл. мощность 5,72 кВт Wesper
1 шт.
Прайс-лист расчет № 76/2
Оборудование Кондиционер П2 (BS  L–III,
подвал КЦ-АМС-02 БЗ № 330
расход 3000 м³/ч) -1

Таким образом, выполнение работ, не включенных в документацию, свидетельствует об изменении заказчиком существенных условий контракта. При этом дополнительное соглашение к контракту на изменение условий не заключалось.

В 2014 г. заказчиком осуществлена приемка работ, выполненных на основании измененной проектно-сметной документации, что подтверждается актами выполненных работ.

На основании изложенного установлено административное правонарушение, выразившееся в изменении условий государственного контракта, в то время как возможность изменения условий контракта ни документацией об электронном аукционе, ни Законом о контрактной системе не установлена.

Соответственно, постановлением о назначении административного наказания от  13.02.2015 № 78 Брянским УФАС России начальнику контрактной службы ФГБУ <…> назначен штраф в размере 20 тыс. руб. в соответствии с ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ.

»ВАЖНО!
Однако в практике контроля существует и иной подход к применению административной ответственности за неправомерное изменение условий контракта.
В случае отсутствия составленных между заказчиками и поставщиками дополнительных соглашений к исполненным контрактам меры ответственности, установленные в ч. 4 ст. 7.32 КоАП, не применяются.

Об этом свидетельствует, например, постановление Ямало-Ненецкого УФАС России от  17.02.2015 № 04–02/35–2015 о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Прокуратурой г. Ноябрьска проведена проверка соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в ГБУЗ Ямало-Ненецкого автономного округа, в ходе которой установлены нарушения действующего законодательства.

В ходе проверки выявлено, что 2 июня 2014 г. между ГБУЗ ЯНАО и ООО заключен государственный контракт № 3637ЭА на выполнение подрядных работ по текущему ремонту в урологическом отделении хирургического корпуса. Согласно условиям государственного контракта ООО приняло на себя обязательства выполнить подрядные работы в соответствии с техническим заданием, дефектной ведомостью и локальной сметой.

Дефектной ведомостью и локальной сметой, помимо прочего, предусмотрен монтаж стальных трубчатых секционных радиаторов отопления 10 ( РС-Р) в количестве 47 шт. По результатам исполнения обязательств по контракту составлен акт о приемке выполненных работ, согласно которому приняты в т. ч. работы по установке радиаторов стальных секционных 10 ( РС-Р) в количестве 47 шт.

Вместе с тем осмотр показал, что фактически установлены радиаторы типа PC  1-500-14 (14 секций) в количестве 43 шт.

Согласно информации, представленной «Кимрским заводом Теплового оборудования «РАДИАТОР», радиаторы РС-Р 10 имеют паспортную теплоотдачу – 730 Вт. При этом согласно паспорту радиаторы PC  1-500-14 (14 секций), установленные подрядчиком, имеют теплоотдачу 546 Вт. В связи с этим фактически установленные радиаторы по качественным характеристикам уступают тем, которые должны были быть установлены. Согласно вышеуказанной информации аналогом радиаторов РС-Р 10 являются PC– 1-500-19 (19 секций) и РС– 2-500-11.

Как следует из акта выполненных работ работы приняты начальником эксплуатационно-технического отдела.

Таким образом, по мнению прокуратуры г. Ноябрьск, начальник эксплуатационно-технического отдела ГБУЗ ЯНАО изменил условия контракта, заключенного с ООО, на выполнение подрядных работ по текущему ремонту в урологическом отделении хирургического корпуса, в случае когда возможность изменения условий контракта не предусмотрена федеральным законом, т. е. совершил административное правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ.

Однако, как считает Ямало-Ненецкое УФАС России, для привлечения к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ необходим факт противоправного деяния, которое заключается в изменении условий контракта.

Закон о контрактной системе по своей сути регламентирует порядок проведения публичных процедур. При заключении и исполнении контракта стороны обязаны руководствоваться требованиями в т. ч. ГК РФ.

Для привлечения к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ необходимо установить в действиях лица элемент объективной стороны состава административного правонарушения: противоправное деяние, которое заключается в изменении условий контракта.

Частью 1 ст. 450 ГК РФ установлено, что изменение договора возможно по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Согласно ч. 1 ст. 452 ГК РФ соглашение об изменении договора совершается в той же форме, что и договор. Статьей 310 ГК РФ регламентировано, что одностороннее изменение условий обязательства не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Согласно ч. 1 ст. 95 Закона о контрактной системе изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в следующих случаях:

если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика контрактом:
– при снижении цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества и качества товаров, работ, услуг и иных условий контракта;
– если по предложению заказчика увеличивается или уменьшается не более чем на 10% предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства РФ цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, работ или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на 10% цены контракта. При уменьшении количества стороны контракта обязаны уменьшить цену исходя из цены единицы. Цена единицы дополнительно поставляемого товара или цена единицы товара при уменьшении предусмотренного контрактом количества должна определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара;
если цена заключенного для обеспечения федеральных нужд или нужд субъекта РФ на срок не менее чем три года контракта составляет либо превышает размер цены, установленный Правительством РФ, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон обстоятельствам без изменения его условий невозможно, данные условия могут быть изменены на основании решения Правительства РФ или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ соответственно;если цена заключенного для обеспечения муниципальных нужд на срок не менее одного года контракта составляет или превышает размер цены, установленный Правительством РФ, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, указанные условия могут быть изменены на основании решения местной администрации;изменение в соответствии с законодательством РФ регулируемых цен (тарифов) на товары, работы, услуги;в случаях, предусмотренных п. 6 ст. 161 БК РФ, при уменьшении ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика лимитов бюджетных обязательств. При этом заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в т. ч. цены, сроков исполнения контракта, количества товара, объема работы или услуги;в случае заключения контракта с иностранной организацией на лечение гражданина РФ за пределами территории РФ цена контракта может быть изменена при увеличении или уменьшении по медицинским показаниям перечня услуг, связанных с лечением, если данная возможность была предусмотрена контрактом с иностранной организацией.

Статьей 310 ГК РФ регламентировано, что одностороннее изменение условий обязательства не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Статьей 309 ГК РФ предусмотрено, что обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства. Согласно ч. 2 ст. 307 ГК РФ обязательства возникают из договора.

Вместе с тем материалы дела об административном правонарушении не свидетельствуют о прямом изменении условий исполнения контракта, в т. ч. путем заключения дополнительного соглашения.

Согласно условиям рассматриваемого контракта ООО приняло на себя обязательства выполнить подрядные работы по текущему ремонту в урологическом отделении хирургического корпуса в соответствии с техническим заданием, дефектной ведомостью и локальной сметой. Материалами дела определено, что установленные радиаторы РС  1-500-14 уступают по техническим характеристикам радиаторам 10 ( РС-Р), которые должны были быть установлены. Также выявлено, что фактически было установлено 43 радиатора вместо 47. При этом работы приняты и подписан акт выполненных работ.

Таким образом, установлены радиаторы иного, чем требовалось заказчику, типа, а также в меньшем количестве, однако состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ, не усматривается.

Соответственно, начальник эксплуатационно-технического отдела своими действиями не нарушил требований ст. 95 Закона о контрактной системе, т. к. факт изменения существенных условий контракта не установлен, поскольку дополнительных соглашений с исполнителем не заключалось, сроки выполнения работ не изменялись, цена контракта осталась прежней.

Согласно ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Таким образом, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Необходимо обратить внимание заказчиков на тот факт, что, принимая в расчет вышеизложенную практику неединообразного применения мер административной ответственности, ряд контрольных органов в случае выявления фактов нерезультативного исполнения контрактов с нарушением законтрактованных условий направляет материалы проверок (акты, отчеты) для дополнительной уголовно-правовой квалификации деяний должностных лиц в правоохранительные органы.

Ярким примером являются результаты контрольного мероприятия Счетной палаты РФ по направлению «Аудит эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию программ и мероприятий по модернизации здравоохранения (параллельно с  Контрольно-счетной палатой Ярославской области, Счетной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа)».

Так, в ходе проверки было установлено, что в одной из областей имели место случаи поставки медицинского оборудования, не соответствующего по своим характеристикам требованиям, указанным в государственных контрактах на его приобретение. Например, департаментом здравоохранения и фармации в соответствии с государственным контрактом № 108–12/ 1-гк были закуплены 38 аппаратов УЗИ и датчики к ним на сумму 58 с лишним млн руб. Контракт подписан директором департамента. Кроме того, в своем письме он уведомил поставщиков о полном соответствии частот датчиков условиям государственных контрактов.

При этом в ходе проведенной проверки было установлено, что заказчику были поставлены датчики к аппаратам УЗИ с фактическим диапазоном частот меньше, чем указано в спецификации. В итоге использовать закупленные аппараты УЗИ не представлялось возможным. Данное обстоятельство может свидетельствовать о халатных действиях либо иных злоупотреблениях своими полномочиями должностными лицами департамента здравоохранения и фармации, и с целью дополнительной уголовно-правовой квалификации данных деяний материалы проверки были направлены в правоохранительные органы.

Кроме того, в ФГБУ выявлены факты нарушения порядка оплаты следующих договоров:

на поставку двух многофункциональных ультразвуковых диагностических комплексов;на поставку компактного магнитно-резонансного томографа, предназначенного для обследования конечностей и сочленений;на поставку передвижного рентгенодиагностического комплекса Omniscop C (производство компании Stephanix S.A. (Франция);на поставку модуля операционного климатического для палаты интенсивной терапии в комплекте с медицинскими климатическими установками;на поставку модуля операционного климатического для трех специализированных операционных.

Проектами гражданско-правовых договоров предусмотрено осуществление расчетов за поставленный товар после представления счета на оплату и документов, подтверждающих поставку товара, в т. ч. актов сдачи-приемки работ по договору. Также в соответствии с проектами гражданско-правовых договоров после приемки товара должны быть подписаны акты приема-передачи и ввода в эксплуатацию товара. При этом по факту оплата договоров произведена в размере 100% стоимости при отсутствии документов, подтверждающих выполнение работ и ввод поставленных товаров в эксплуатацию.

Таким образом, выявленные факты свидетельствуют о халатных действиях либо об иных злоупотреблениях своими полномочиями должностных лиц ФГБУ и требуют также дополнительной уголовно-правовой квалификации данных деяний путем направления соответствующей информации в правоохранительные органы.



Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Опрос

Обращались ли вы в консалтинговые фирмы для решения вопросов по закупкам?

  • Да, опыт положительный 25%
  • Да, опыт отрицательный / Нет, справляемся сами 50%
  • Писали только официальные запросы в Минэкономразвития 25%
Другие опросы


Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Номер свидетельства ЭЛ №ФС77-42679 от 16.11.2010.




  • Мы в соцсетях
Самый полный банк информации для специалистов по закупкам!

Зарегистрируйтесь и получите бесплатный доступ к полному банку информации в сфере закупок на территории РФ (к самым важным новостям в сфере госзакупок).

Каждый день на портале pro-goszakaz.ru последние новости, решения проблемных вопросов, полезные статьи, шаблоны документов и многое другое.

А Вам подарок! После регистрации Вы получите доступ к лучшим видеотренингам по теме государственных закупок



У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок запись вебинара «Ключевые проблемы в сфере госзакупок в 2016 году и их решения!»


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль