Конфликт интересов в системе размещения государственных и муниципальных заказов

36390
Во всем мире одной из острейших социально-экономических проблем является коррупция, которая подрывает авторитет государственной власти и управления...

Во всем мире одной из острейших социально-экономических проблем является коррупция, которая подрывает авторитет государственной власти и управления, затрудняет проведение социальных преобразований в обществе и рост эффективности экономики, препятствует нормальному функционированию государственных и общественных механизмов и обоснованно считается угрозой не только для отдельного государства, но и мирового сообщества в целом. Наиболее действенным механизмом профилактики и противодействия коррупции, реализующим принцип публичности и открытости деятельности государственных органов, является институт управления конфликтами интересов.

Если рассматривать конфликт интересов в общем, то его можно определить как ситуацию, когда человек или юридическое лицо выступают одновременно в несколь;ких лицах, цели которых не совпадают либо вообще противоречат друг другу. Например, когда человек является членом совета директоров двух разных компаний, в чем-то конкурирующих между собой. Корректным действием с его стороны при этом является информирование о сложившейся ситуации остальных членов совета директоров, особенно если требуется принятие решения по предмету конфликта.

Конфликт интересов в системе размещения государственных и муниципальных заказов

Комментарии экспертов по интересующим вас темам, вы найдете в Электронной системе "Госзаказ"

Конфликт интересов, как явление, представляет собой сложную теоретическую и практическую проблему. В большинстве стран, в т. ч. и в России, это правовая категория, обладающая неоднозначной характеристикой, размытыми границами между частными, государственными и общественными интересами, тяжело поддающаяся внутреннему и внешнему контролю, имеющая нечеткий, неясный и неполный механизм предотвращения и урегулирования, часто не позволяющий применять его напрямую.

Применительно к государственной службе в России понятие «конфликт интересов» впервые было употреблено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ 15.08.2001 № Пр-1496). До этого понятие «конфликт интересов» присутствовало всего в двух федеральных законах: от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

В старом законодательстве о государственной службе (Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») проблема конфликта интересов решалась при помощи системы запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, а их выполнение с трудом поддавалось контролю. Результатом было массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.

В настоящее время концепция конфликта интересов только начинает разрабатываться. Именно этим обусловлено то, что в действующей российской нормативной базе одновременно фигурируют два очень близких по смыслу определения конфликта интересов на государственной службе: в федеральных законах от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ) и от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 273-ФЗ).

В целом под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью государственного служащего, которая может стать причиной ненадлежащего исполнения им должностных обязанностей, понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Законом № 273-ФЗ предусмотрено несколько способов урегулирования конфликта интересов на государственной службе:

  •  изменение должностного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего вплоть до отстранения его от исполнения должностных обязанностей;
  •  отказ такого служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
  •  отвод (самоотвод) государственного служащего в установленных действующим законодательством случаях и порядке.

Трудность применения на практике способа, заключающегося в изменении должностного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до отстранения его от исполнения должностных обязанностей, состоит в том, что понятие «изменение должностного положения государственного служащего» в законодательстве РФ отсутствует. С учетом этого под изменением должностного положения государственного служащего следует понимать его перевод на иную должность государственной службы или увольнение с гражданской службы. Однако перевод осуществляется только с письменного согласия государственного служащего, а не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя, а такого основания для расторжения служебного контракта, как участие в конфликте интересов, законодательство о государственной службе не содержит.

Следующий способ урегулирования конфликта интересов состоит в добровольном отказе государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Однако понятие выгоды также не содержится ни в Законе № 79-ФЗ, ни в Законе № 273-ФЗ.

Под выгодой можно понимать получение государственным служащим льгот или преимуществ, связанных с использованием его должностного положения, а также любых других льгот и преимуществ, вытекающих из его неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения ценными бумагами, имуществом). Нет ясности в реализации процедуры отказа государственного служащего от уже полученной или намечающейся к получению выгоды, а также в форме, статусе такого отказа и последствиях нарушения данной процедуры, в возможности урегулирования механизма отказа государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Также действующим законодательством не предусмотрена возможность отвода или самоотвода государственного служащего. В настоящее время это, скорее, процессуальная необходимость, возникающая, в частности, при осуществлении своих полномочий судьей, прокурором, судебным приставом. При этом судьи вообще не относятся к государственным служащим, а работники прокуратуры и службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, прямо предусмотренных процессуальным законодательством.

В системе размещения государственных и муниципальных заказов ситуация конфликта интересов может возникать не только на индивидуальном (персональном) уровне (у физического лица), но и на уровне организации в целом. В связи с этим конфликт интересов в системе госзакупок можно четко разделить на «личностный» и «корпоративный». Эти виды конфликта интересов различаются как по предпосылкам возникновения, так и по характеру проявления.

Предпосылками возникновения «личностного» конфликта интересов являются:

  • персональная предрасположенность к «воровству»;
  • наличие в служебной деятельности (должностных функциях) областей, подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок;
  • несовершенство системы отчетности, контроля и аудита деятельности;
  • отсутствие норм и правил разрешения возникшего «личностного» конфликта интересов.

Предпосылками возникновения «корпоративного» конфликта интересов являются:

  • различие целей ведомства и государства в целом в силу неправильного понимания ведомственных задач или их неточной (нечеткой) формулировки;
  • превалирование краткосрочных планов организации над долгосрочными;
  • несовершенство законодательства и системы контроля и аудита деятельности организации.

Проявления «личностных» конфликтов интересов в системе государственных закупок аналогичны проявлениям конфликта интересов на государственной службе в его широком понимании. Наиболее часто встречающиеся примеры проявления «личностных» конфликтов интересов:

  • использование служебного положения для продвижения чьих-либо интересов;
  • использование конфиденциальной информации;
  • работа по совместительству;
  • использование ресурсов организации в личных интересах;
  • использование служебного положения для целей развития личного бизнеса;
  • деятельность после увольнения со службы (ухода на пенсию);
  • конфликты интересов, связанные с подарками и взяточничеством.

Проявлениями «корпоративного» конфликта интересов можно считать:

  • неэффективное и неэкономное расходование выделенных государством средств;
  • продвижение конкретных поставщиков или их групп.

В сфере осуществления конкурсных закупок за счет «общественных» средств в качестве наглядной иллюстрации конфликта интересов и его разрешения может выступать практика Всемирного банка, где конфликт интересов является одним из основных факторов определения правомочности участников конкурса. В частности, лицо или фирма, вовлеченные в подготовку спецификаций или технических заданий для конкурса, не могут впоследствии выступать в качестве его участника. В российском законодательстве прямого запрета при подобной ситуации не существует.

Примеры «корпоративного» конфликта интересов

Пример 1

Министерству (ведомству) отдельной строкой выделено бюджетное финансирование на закупку специального оборудования на сумму в 20 млн руб. Оборудование планировалось закупать в октябре, когда будут подготовлены соответствующие помещения. В первой половине года из-за появления новых фирм, выпускающих требуемое оборудование, его стоимость снизилась на 15–20%, в результате чего стала очевидной возможность экономии средств по этой бюджетной статье (при этом количественное или качественное изменение объемов закупки невозможно из-за ограничений по площади помещений и функционалу). Из-за изменения ситуации на рынке экономия выделенных бюджетных средств может составить 3–4 млн руб. В силу жесткости финансового законодательства перенос этих средств на любые другие статьи невозможен, поэтому они должны быть возвращены в бюджет. Последствием возвращения средств в бюджет с большой вероятностью станет пропорциональное сокращение бюджета министерства (ведомства) на следующий финансовый год. В этом случае министерство (ведомство) попадает в ситуацию конфликта интересов, когда оно не заинтересовано в экономном расходовании выделенных средств.

Пример 2

Региональная (муниципальная) администрация проводит открытый конкурс на закупку продукции для собственных нужд. В конкурсе участвуют поставщики из «своего» и соседних регионов. В случае победы поставщика из соседнего региона будет достигнута экономия средств по текущей закупке, но налоги поступят в бюджет соседнего региона и региональная (муниципальная) администрация недоберет поступления в свой бюджет, что может привести к его дефициту. Кроме того, любая местная администрация заинтересована в сохранении и поддержании рабочих мест в своем регионе. Соответственно, региональная (муниципальная) администрация заинтересована в победе на конкурсе местного поставщика и оказывается в ситуации конфликта интересов.

Основным способом размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации являются торги (конкурсы и аукционы). При проведении торгов на закупку товаров, работ или услуг для государственных нужд конфликт интересов может быть рассмотрен с различных точек зрения. В частности, предлагается рассмотреть конфликт интересов по источникам его возникновения и по порядку проведения процедуры.

Конфликт интересов по источникам возникновения может быть разделен на:

  • конфликт интересов у государственного заказчика (если он является организатором торгов);
  • конфликт интересов у государственного заказчика (если он не является организатором торгов);
  • конфликт интересов у участника (участников) размещения заказа.

Здесь необходимо подчеркнуть: государственный заказчик и организатор торгов не всегда одно и то же лицо (на основании ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

Конфликт интересов у государственного заказчика, являющегося организатором торгов

В случае когда государственный заказчик не передает функции организатора торгов сторонней организации, он выполняет работы по организации и проведению закупок и несет за это полную ответственность, включая разработку «внутренней» нормативно-методической базы, финансово-экономическое планирование, разработку конкурсной или аукционной документации, проведение всех необходимых процедур и оформление всех обязательных протоколов и отчетных документов и т. д. То есть государственный заказчик сталкивается со всей совокупностью предпосылок и потенциальных возможностей для возникновения конфликта интересов, – как для «личностного», так и «корпоративного». При отсутствии четкой регламентации потенциального конфликта интересов и его регулирования сотрудники государственного заказчика априори оказываются в ситуации, когда могут быть обвинены в коррупционных действиях. Более того, у сотрудников государственного заказчика нет возможности доказать правомочность своих действий в ситуации конфликта интересов.

Конфликт интересов у государственного заказчика, не являющегося организатором торгов

При передаче части своих функций сторонней организации государственный заказчик обычно определяет сроки поставки (выполнения, оказания) и параметры требуемых товаров (работ, услуг), а также заключает по итогам торгов государственный контракт. Кроме того, государственный заказчик может по желанию формировать конкурсную или аукционную комиссию из своих сотрудников, которая вместе с тем может состоять и из сотрудников организатора торгов. Таким образом, государственный заказчик вместе с делегированием функций и полномочий передает большую часть «коррупционных» возможностей организатору торгов. В этом случае существенно уменьшаются предпосылки для «личностного» конфликта интересов, но полностью остаются предпосылки для «корпоративного» конфликта интересов.

Конфликт интересов у участника (участников) размещения заказа

Конфликт интересов участника (участников) размещения заказа – тема совершенно особая. В данном случае также возникают ситуации «личностного» и «корпоративного» конфликта интересов. Предпосылки и проявления «личностного» конфликта интересов идентичны «личностному» конфликту интересов государственного служащего с той лишь разницей, что в случае с участником (участниками) размещения заказа личные интересы могут быть направлены на оказание «помощи» конкурирующей фирме – участнику той же процедуры. В то же время «корпоративный» конфликт интересов участника (участников) чаще всего возникает при сговоре поставщиков (образовании незаконного картеля) для участия в конкретных торгах или стимулировании развития целого сегмента рынка. Возникновение конфликта интересов связано с неизбежным противоречием между желанием получить выгодный заказ и необходимостью соблюдать условия соглашения с другими фирмами – участниками сговора.

Конфликт интересов в ходе проведения процедуры торгов

Первый этап проведения торгов – определение потребностей. Здесь источником конфликта интересов будет государственный заказчик.

Конфликт интересов в данном случае – формулировка и обоснование потребности под «свой» интерес. В качестве примера можно привести ситуацию, когда руководитель заказывает в свой кабинет дорогую мебель и аппаратуру, отсутствие которой никак бы не повлияло ни на выполнение им своих прямых обязанностей, ни на «представительский» уровень, например, приема высокопоставленных делегаций.

Второй этап – подготовка к проведению торгов. На этом этапе возможны два варианта источника конфликта интересов (в случае если государственный заказчик и организатор торгов – не одно лицо). Конфликт интересов государственного заказчика – подготовка организатором торгов спецификаций под «своих» участников конкурса и, наоборот, формирование спецификации с целью гарантированного проигрыша «нежелательного» участника.

Третий этап – приглашение поставщиков к участию в торгах. В этом случае конфликт интересов у организатора торгов проявляется в создании искусственных информационных и административных барьеров для «чужих» участников конкурса.

Ярким примером подобных действий в случае размещения информации о торгах на сайте в сети Интернет является следующая ситуация. С учетом того, что многие русские и латинские буквы с виду одинаковы (например, «о» или «с»), организатор торгов может в извещении о торгах заменить русские буквы на латинские таким образом, что слова будут по-прежнему выглядеть написанными по-русски, однако поисковые системы сайта уже не смогут выполнить запрос, например, «чужого» поставщика, т. к. он сформулирован только кириллицей.

Четвертый этап – подготовка предложений поставщиками. На данном этапе возможны три варианта источника конфликта интересов:

  •  со стороны государственного заказчика – корректировка конкурсной или аукционной документации под интересы «своего» участника торгов;
  •  со стороны организатора – передача конфиденциальной информации «своим» участникам торгов;
  •  со стороны участника размещения заказа – заключение картельного соглашения с другими поставщиками (подрядчиками).

Пятый этап – подача (прием) предложений (заявок на участие). На данном этапе также возможны три варианта источника конфликта интересов. Со стороны государственного заказчика либо организатора торгов – перенесение сроков приема предложений без надлежащего уведомления «чужих» участников торгов либо внесение в документацию по торгам изменений под «своих» участников. Со стороны участника торгов – жалоба в контролирующий орган (возможно даже и без весомого основания) с целью переноса даты окончания приема заявок, предоставление заведомо недостоверной информации с целью получить государственный контракт.

Шестой этап – оценка предложений и определение победителя торгов. На данном этапе государственный заказчик может манипулировать критериями оценки и их весовыми значениями.

Седьмой этап – заключение контракта. Понуждение победителя к заключению контракта на невыгодных для него условиях (возможно, возникших вследствие ошибки при оформлении документации) либо понуждение победителя к уклонению от подписания государственного контракта.

Очевидно, что при современном уровне развития российского законодательства возможностей для эффективного урегулирования «личностного» конфликта интересов на государственной службе явно недостаточно. Тем не менее и сейчас можно предложить ряд дополнительных организационных способов его разрешения, в частности:

  • осуществление временного делегирования каких-либо полномочий государственного служащего, в отношении которого производятся мероприятия по урегулированию конфликта интересов, другому государственному служащему;
  • постоянное или временное отстранение государственного служащего от выполнения функций, в результате осуществления которых возник или может возникнуть конфликт интересов (в частности, посредством изменения его должностного регламента, отстранения от участия в комиссиях, рабочих группах, иных коллегиальных органах, а также от принятия решений и выполнения функций представителя РФ (субъекта РФ) в акционерных обществах, являющихся «традиционными» поставщиками);
  • ограничение на время урегулирования конфликтной ситуации допуска государственного служащего к соответствующим сведениям, если исполнение должностных обязанностей связано с их использованием;
  • дополнительное изучение решений и действий государственного служащего;
  • усиление контроля за исполнением государственным служащим должностных обязанностей в конфликтной ситуации;
  • увольнение государственного служащего с государственной службы по собственному желанию в целях сохранения его личных интересов либо его отказ от выполнения иной оплачиваемой работы в целях сохранения должности государственной службы.

Также в качестве мер предотвращения конфликта интересов могут выступать:

  • совершенствование системы, структуры и организации деятельности органов государственной власти;
  • конкретизация, оптимизация, исключение дублирования полномочий государственных органов и служащих;
  • совершенствование порядка использования государственных ресурсов, размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
  • установление для лиц, замещающих государственные должности, ограничений и запретов, аналогичных ограничениям и запретам, определенным для государственных служащих;
  • разработка организационного и правового механизма передачи государственными служащими и лицами, замещающими государственные должности, в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций);
  • продолжение практики предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера всеми государственными служащими, а не только включенными в перечень, установленный законодательством РФ;
  • повышение уровня денежного содержания государственных служащих, мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;
  • обеспечение правовой и социальной защищенности государственных служащих;
  • нормативное закрепление перечня ситуаций, при возникновении которых государственный служащий должен письменно уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения;
  • урегулирование конфликтов интересов независимыми от органа государственной власти комиссиями.

Способы, формы и методы урегулирования конфликта интересов в каждом конкретном случае зависят от характера и степени его обострения, вида государственной службы, полномочий, функций и направлений деятельности органа государственной власти, служебного положения и должностных обязанностей государственного служащего.

Также в условиях конфликтной ситуации необходимо проведение обязательной последующей оценки эффективности урегулирования конфликта интересов в целях исключения ситуации, которая может спровоцировать его повторение.

Вопрос эффективного управления «корпоративным» конфликтом интересов концептуально еще сложнее.

Устранение предпосылок для «корпоративного» конфликта интересов потребует серьезного пересмотра бюджетного законодательства, функционала министерств и ведомств, а также создания согласительного органа, который мог бы заниматься оперативным разрешением существующих противоречий и детальной проработкой областей, где потенциально может возникнуть «корпоративный» конфликт интересов.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Опрос

Обращались ли вы в консалтинговые фирмы для решения вопросов по закупкам?

  • Да, опыт положительный 25%
  • Да, опыт отрицательный / Нет, справляемся сами 50%
  • Писали только официальные запросы в Минэкономразвития 25%
Другие опросы

Рассылка



Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Номер свидетельства ЭЛ №ФС77-42679 от 16.11.2010.




  • Мы в соцсетях
Самый полный банк информации для специалистов по закупкам!

Зарегистрируйтесь и получите бесплатный доступ к полному банку информации в сфере закупок на территории РФ (к самым важным новостям в сфере госзакупок).

Каждый день на портале pro-goszakaz.ru последние новости, решения проблемных вопросов, полезные статьи, шаблоны документов и многое другое.

А Вам подарок! После регистрации Вы получите доступ к лучшим видеотренингам по теме государственных закупок



У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок запись вебинара «Ключевые проблемы в сфере госзакупок в 2016 году и их решения!»


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль