Реформирование государственных и муниципальных учреждений: изменения в правовом статусе заказчиков с 1 января 2011 г.

29770
С 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"

Из журнала "Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика". №2

Реформирование государственных и муниципальных учреждений: изменения в правовом статусе заказчиков с 1 января 2011 г.  П.Н. Корнилов, руководитель экспертно-консультационного центра Института госзакупок РАГС

Законом № 83-ФЗ внесены поправки почти в три десятка федеральных законов. Из них для специалистов в области госзакупок, прежде всего, важны изменения, внесенные в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон № 94-ФЗ), Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), а также в Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ).

До настоящего времени в российском законодательстве было предусмотрено только два типа государственных и муниципальных учреждений – бюджетные и автономные. Законом № 83-ФЗ создан еще один их тип – казенные учреждения.

По сути, статус вновь созданных казенных учреждений аналогичен правовому положению бюджетных учреждений до 1 января 2011 г. При этом статус самих бюджетных учреждений в связи с принятием Закона № 83-ФЗ значительно изменился.

Статус автономных учреждений с 1 января 2011 г. также меняется, но менее радикально. Кроме того, в соответствии с Законом № 94-ФЗ, в настоящее время такие учреждения не являются заказчиками, и в этом смысле после вступления в силу Закона № 83-ФЗ для них ничего не меняется.

Большинство государственных и муниципальных заказчиков – это как раз бюджетные учреждения, в связи с чем крайне важными являются следующие вопросы:

• в каком качестве будут выступать в отношениях, связанных с размещением заказа, казенные учреждения?

• как изменится статус нынешних бюджетных учреждений применительно к тем случаям, когда они выступают в роли государственных (муниципальных) заказчиков?

Реформирование бюджетных учреждений

Одна из главных задач Закона № 83-ФЗ – реформирование (сужение) круга получателей бюджетных средств, которыми теперь будут являться казенные, а не бюджетные учреждения. Как уже отмечалось, права и обязанности последних в ходе реформы будут серьезно изменены. Можно даже сказать, что за бюджетными учреждениями сохранится лишь прежнее название, а их суть полностью изменится. В связи с этим для обозначения бюджетных учреждений с новым статусом специалисты в области бюджетных финансов стали употреблять термин “бюджетные учреждения с расширенным объемом прав” или “новые бюджетные учреждения”. Бюджетные учреждения, которые в результате реформирования станут казенными, в целом сменят только название, а порядок их работы останется прежним.

Предусмотренные Законом № 83-ФЗ изменения касаются, в первую очередь, порядка финансирования бюджетных учреждений. Гарантированное бюджетное финансирование по смете для таких учреждений будет заменено субсидиями, выделяемыми на выполнение государственного (муниципального) задания. Дополнительно бюджетные учреждения наделяются правом заниматься деятельностью, приносящей доход, причем поступления от данной деятельности будут в полном объеме оставаться в распоряжении таких учреждений.

Казенные учреждения также смогут заниматься приносящей доход деятельностью, если это будет предусмотрено их учредителем, но все поступления от такой деятельности подлежат перечислению в доход соответствующего бюджета.

Кроме того необходимо отметить, что до внесения рассматриваемых изменений учредитель организации (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) нес субсидиарную ответственность по обязательствам созданных им бюджетных учреждений. Теперь такую ответственность он должен будет нести только в отношении казенных учреждений. Бюджетным учреждениям по своим долгам придется отвечать самостоятельно.

Таким образом, можно сделать вывод, что со вступлением в силу Закона № 83-ФЗ бюджетные учреждения по своему статусу приблизятся к автономным учреждениям, с тем отличием, что они по-прежнему будут находиться под серьезным финансовым контролем и регулированием со стороны государства.

Из выше изложенного становится очевидным, что основная нагрузка при реализации Закона № 83-ФЗ ляжет на бюджетные учреждения, которым предстоит либо преобразование в казенное учреждение, либо переход в разряд новых бюджетных учреждений.

На федеральном уровне в категорию казенных учреждений автоматически будут переведены различные военизированные организации (подразделения ВС РФ, учреждения уголовно-исполнительной системы, МВД России, ФМС России, ФТС России, ФСБ России, МЧС России и т. п.), а также психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения. Полный перечень таких организаций содержится в ст. 31 Закона № 83-ФЗ.

Решение вопроса об определении типа региональных и муниципальных бюджетных учреждений (какие из них станут казенными, а какие – новыми бюджетными учреждениями) Законом № 83-ФЗ отнесено к компетенции соответствующих региональных и муниципальных властей (п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ).

Для постепенной реализации выше указанных требований Законом № 83-ФЗ предусмотрен переходный период – до 1 июля 2012 г.

Новые требования законодательства

Рассмотрим изменения в статусе бюджетных учреждений, связанные с размещением такими учреждениями заказов в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

В первую очередь, указанные изменения касаются понятий “заказчик” и “нужды”. В соответствии с поправками, внесенными в ст. 4 Закона № 94-ФЗ, государственными (муниципальными) заказчиками теперь будут называться:

• государственные органы (в т. ч. органы государственной власти);

• органы управления государственными внебюджетными фондами;

• органы местного самоуправления;

• казенные учреждения и иные получатели бюджетных средств.

Именно они будут осуществлять закупки для государственных и муниципальных нужд.

Бюджетные учреждения Законом № 83-ФЗ отнесены к категории “иные заказчики”, а цели их закупок определены как “нужды бюджетных учреждений”.

Здесь следует отметить, что органами власти, казенными и бюджетными учреждениями расходование любых средств по-прежнему должно будет производиться с соблюдением предусмотренных Законом № 94-ФЗ процедур. При этом такой порядок расходования не зависит от источников поступления финансовых средств, и является обязательным, например, при расходовании полученных субсидий, внебюджетных поступлений от приносящей доход деятельности, а также при оплате работ (услуг) привлекаемых заказчиками субподрядчиков (соисполнителей) и т. п.

Согласно новой редакции ст. 9 Закона № 94-ФЗ, по результатам предусмотренных данным Законом процедур бюджетным учреждением с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) будет заключаться не контракт, как это было ранее, а гражданско-правовой договор. Гражданско-правовой договор будет заключаться бюджетным учреждением во всех случаях осуществления закупки вне зависимости от суммы сделки и способа размещения заказа. Государственным или муниципальным контрактом отныне станут оформляться только сделки с участием государственных и муниципальных заказчиков (например, органов власти, казенных учреждений).

Прежде область применения гражданско-правовых договоров в сфере, регулируемой Законом № 94-ФЗ, была ограничена требованиями п. 14 ч. 2 ст. 55 указанного Закона (размещение заказа у единственного поставщика на сумму, не превышающую 100 тыс. руб., при поставке одноименной продукции в течение одного календарного квартала).

Таким образом, законодателем проведено разграничение сделок, заключаемых казенными учреждениями от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и бюджетными учреждениями от своего имени. Такой подход наглядно демонстрирует, что государство отныне не несет ответственности по долгам новых бюджетных учреждений и не гарантирует оплату по заключенным ими договорам.

Вместе с тем надо признать, что изменение названия документа, которым оформляется сделка по результатам размещения заказа, все-таки в большей степени носит лишь внешний, формальный, характер. Что же касается прав и обязанностей бюджетного учреждения по отношению к заключаемому договору, то они остались прежними. Дело в том, что в соответствии с новой редакцией ст. 5 Закона № 94-ФЗ как государственные (муниципальные) контракты, так и гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений далее в тексте названного Закона именуются контрактами. Т. е. для целей применения Закона № 94-ФЗ указанные документы уравнены между собой. Таким образом, например, запрет на изменение условий контрактов, установленный ч. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, в полной мере будет распространяться и на изменение условий договоров бюджетных учреждений.

В связи с этим может возникнуть вопрос: обязаны ли бюджетные учреждения вносить в реестр контрактов сведения о заключенных ими договорах? Если исходить исключительно из названия реестра, то этого делать не требуется. Однако, согласно новой редакции ст. 18 Закона № 94-ФЗ в указанный реестр должны включаться как сведения о государственных (муниципальных) контрактах, так и о гражданско-правовых договорах бюджетных учреждений. При этом по-прежнему в реестр контрактов не включаются сведения о контрактах и об иных заключенных в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ гражданско-правовых договорах (так называемые договоры на сумму до 100 тыс. руб.).

Здесь также важно напомнить, что с 1 января 2011 г. вступило в силу еще одно значительное нововведение, предусмотренное Законом № 83-ФЗ и касающееся централизации учета всех контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Согласно изменениям, внесенным в Закон № 94-ФЗ, с указанной даты введен в действие единый реестр контрактов и договоров для заказчиков всех уровней бюджетной системы РФ, который ведет Федеральное казначейство. Таким образом, региональные и муниципальные реестры контрактов с 1 января 2011 г. утратили свое значение.

Одним из самых серьезных изменений, предусмотренных Законом № 83-ФЗ, является тот факт, что отныне положения БК РФ не будут распространяться на новые бюджетные учреждения. Вместо них в тексте БК РФ теперь фигурирует термин “казенные учреждения” или используются иные формулировки, под которые понятие “бюджетные учреждения” не подпадает.

Так, ранее п. 1 ст. 73 БК РФ предусматривал обязанность бюджетных учреждений вести реестр закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов (т. е. закупок одноименной продукции, произведенных в течение одного календарного квартала, на сумму не более 100 тыс. руб.). С 1 января 2011 г., согласно новой редакции п. 1 ст. 73 БК РФ, указанная обязанность распространяется только на получателей бюджетных средств, которыми новые бюджетные учреждения уже не являются. Таким учреждениям предоставлено право самостоятельно решать вопрос о необходимости ведения реестра закупок.

В ст. 161 БК РФ словосочетание “бюджетные учреждения” заменено на “казенные учреждения”. Следовательно, требование данной статьи о том, что заключение учреждением контрактов, иных договоров, производится в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств, на новые бюджетные учреждения не распространяется.

В силу данного положения большинство заказчиков всех уровней бюджетной системы регулярно сталкивались как минимум с двумя проблемами:

• отсутствие к началу года доведенных лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых можно было бы осуществлять закупку товаров (работ, услуг), потребность в которых существует в организации постоянно (энергоснабжение, охрана, транспортные услуги, связь и др.). Таким образом, до утверждения финансирования заказчикам фактически приходилось потреблять данную продукцию “в долг”, а затем искать правомерные основания для проведения платежей в пользу соответствующих поставщиков;

• если на сумму доведенных заказчику лимитов бюджетных обязательств уже был заключен контракт, то без его расторжения заказчик не имел права повторно заключить контракт с использованием этих же денежных средств. Такое ограничение сохранялось даже в том случае, если заказчик был уверен, что данный контракт не будет исполнен поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и обязанности по перечислению ему денежных средств по контракту у заказчика не возникнет.

Перечисленные проблемы до настоящего времени не имеют законодательно закрепленных решений и, к сожалению, еще какое-то время будут актуальными для размещающих заказы органов власти и казенных учреждений. Для устранения указанных проблем лимиты бюджетных обязательств до всех получателей должны доводиться заранее – как минимум за 1-2 месяца до начала очередного финансового года.

В этой связи необходимо также вспомнить ст. 72 БК РФ, хотя непосредственно в ее текст изменения и не вносились. Дело в том, что поскольку п. 2 и 3 указанной статьи регулируют порядок и сроки заключения государственных и муниципальных контрактов, то их требования перестали распространяться на новые бюджетные учреждения, которые, как уже отмечалось, теперь оформляют свои сделки в форме гражданско-правовых договоров. Следовательно, ограничения, содержащиеся в п. 2 ст. 72 БК РФ, а также предусмотренное п. 3 данной статьи право заказчика заключать долгосрочные контракты касаются только органов власти и казенных учреждений.

Таким образом, новые бюджетные учреждения, деятельность которых больше не регулируется БК РФ, окажутся избавленными от указанных выше проблем, в т. ч. от ограничений, предусмотренных ст. 72, 161 данного Кодекса. Логика законодателя здесь очевидна: поскольку бюджетные учреждения лишены сметного финансирования, то им не должны устанавливаться и лимиты (пределы) бюджетных обязательств. Не имея таких ограничений, бюджетные учреждения теперь могут заключать договоры на любые суммы вне зависимости от реального размера своих доходов, а также несколько договоров на одну и ту же находящуюся в их распоряжении сумму. Но при этом им по-прежнему следует быть сдержанными при заключении договоров, полагаясь на принцип разумности, поскольку в случае возникновения задолженности по договорам кредиторы (поставщики) смогут через арбитражный суд взыскать с бюджетного учреждения не только причитающуюся им сумму, но и предусмотренную ч. 9 ст. 9 Закона № 94-ФЗ неустойку (штраф, пени). В некоторых случаях может быть даже поставлен вопрос о персональной ответственности руководителя бюджетного учреждения.

Здесь необходимо обратиться к п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” в редакции Закона № 83-ФЗ. Согласно внесенным изменениям крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия органа, осуществляющего функции учредителя данного учреждения. При этом под крупной сделкой понимается в том числе сделка, связанная с распоряжением учреждением денежными средствами, если цена такой сделки превышает 10% балансовой стоимости активов учреждения.

Кроме этого, для новых бюджетных учреждений в Закон № 94-ФЗ введены специальные ограничения, касающиеся предельных сроков заключаемых ими договоров. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений могут заключаться на срок, не превышающий 3 лет. Конечно, это облегчает работу закупочных подразделений бюджетных учреждений, которые теперь могут размещать стандартные заказы сразу на несколько лет, а также заключать договоры с субъектами естественных монополий, организациями коммунального хозяйства со сроком действия, превышающим 1 год.

В дополнителнение к этому, Правительство РФ вправе установить для бюджетных учреждений еще более длительные сроки действия договоров по отдельным категориям закупок. Например, если предметом договора является осуществление работ по строительству, реконструкции, реставрации, капитальному ремонту, обслуживанию и (или) эксплуатации объектов капитального строительства, а также оказание образовательных (высшее и среднее профессиональное образование) услуг, выполнение НИОКР, то такой договор в порядке, предусмотренном Правительством РФ, может заключаться на срок, превышающий 3 года, в случае, если длительность производственного цикла выполнения данных работ, услуг составляет более 3 лет.

В КоАП РФ Законом № 83-ФЗ были внесены специальные изменения, позволяющие применять административную ответственность, предусмотренную за нарушения в сфере размещения заказов, к должностным лицам и членам комиссий новых бюджетных учреждений. Так, например, п. 5 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ, регулирующий порядок установления размера административного штрафа, дополнен положением, согласно которому величина указанного штрафа может быть кратной начальной (максимальной) цене гражданско-правового договора бюджетного учреждения (ранее в данном пункте содержалась указание только на начальную (максимальную) цену государственного или муниципального контракта).

Правовое регулирование остальных вопросов применения законодательства о размещении заказов сохраняется в отношении новых бюджетных учреждений в полной мере.

Так, размещение информации о проводимых ими закупках должно осуществляться на едином общероссийском официальном сайте для размещения информации о размещении заказов.

Правила выбора способа размещения заказа остаются прежними: с 1 января 2011 г. основным способом для всех заказчиков является открытый аукцион в электронной форме. А такая упрощенная процедура как запрос котировок, как ожидается, будет постепенно отменена в течение 2011 г.

Сроки и порядок обжалования действий (бездействия) заказчика-бюджетного учреждения остались без изменений. Основным органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов такими учреждениями, по-прежнему является ФАС России.

Особенности переходного периода

Существуют некоторые трудности, связанные с определением даты начала действия выше указанных требований, предусмотренных изменениями в Закон № 94-ФЗ и БК РФ. В частности, возникает вопрос, с какой конкретно даты бюджетное учреждение должно оформлять свои сделки по итогам размещения заказа гражданско-правовыми договорами, в т. ч. вправе заключать их на срок до 3 лет?

На первый взгляд, новые правила работы бюджетных учреждений должны начать действовать с того дня, когда вступил в силу Закон № 83-ФЗ, т. е. с 1 января 2011 г.

В то же время, как уже отмечалось, до 1 июля 2012 г. установлен переходный период для реализации норм Закона № 83-ФЗ. Таким образом, фактически, до этого момента будут существовать как казенные и новые бюджетные учреждения, так и еще не изменившие свой статус бюджетные учреждения старого типа. Причем очевидно, что в ближайшие полгода последних будет большинство. Именно в этой связи возникает вопрос: какие нормы законодательства необходимо применять к учреждениям, находящимся в стадии реформирования – те, что предусмотрены для новых бюджетных учреждений, или те, что касаются казенных учреждений?

Пункт 18 ст. 33 Закона № 83-ФЗ содержит ответ на аналогичный вопрос, касающийся особенностей работы казенных учреждений в переходный период. В нем сказано, что в переходный период федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, применяются к казенным учреждениям в части, не противоречащей Закону № 83-ФЗ. Подобной нормы применительно к бюджетным учреждениям указанный Закон не содержит.

Вместе с тем, представляется, что в отношении бюджетных учреждений, находящихся в процессе реформирования, следует применять нормы, установленные для казенных учреждений. Т. е. таким учреждениям следует по-прежнему заключать государственные (муниципальные) контракты в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, а не договоры на срок до 3 лет.

Данный вывод основан на порядке финансирования бюджетного учреждения, находящегося в переходном статусе, и на нормах ст. 4 Закона № 94-ФЗ. Согласно п. 1 ч. 19 ст. 33 Закона 83-ФЗ бюджетные учреждения, если у них в переходный период сохраняется сметное финансирование, являются получателями бюджетных средств.

При этом в ч. 1 ст. 4 Закона № 94-ФЗ указано, что помимо государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления и казенных учреждений, государственными и муниципальными заказчиками также выступают "иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов”.

Именно к категории “иных получателей” и следует отнести бюджетные учреждения, находящиеся в стадии реформирования. Внешним атрибутом такого статуса будет являться наличие у бюджетного учреждения утвержденной сметы расходов. В этом случае они будут считаться государственными и муниципальными заказчиками, проводящими закупки соответственно для государственных и муниципальных нужд. Следовательно, размещение заказов и оформление сделок по результатам такого размещения, им следует проводить по прежним, привычным для бюджетных учреждений правилам, в том числе с соблюдением требований рассмотренных выше ст. 72 и 73 БК РФ.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Опрос

Обращались ли вы в консалтинговые фирмы для решения вопросов по закупкам?

  • Да, опыт положительный 25%
  • Да, опыт отрицательный / Нет, справляемся сами 50%
  • Писали только официальные запросы в Минэкономразвития 25%
Другие опросы

Рассылка



Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Номер свидетельства ЭЛ №ФС77-42679 от 16.11.2010.




  • Мы в соцсетях
Самый полный банк информации для специалистов по закупкам!

Зарегистрируйтесь и получите бесплатный доступ к полному банку информации в сфере закупок на территории РФ (к самым важным новостям в сфере госзакупок).

Каждый день на портале pro-goszakaz.ru последние новости, решения проблемных вопросов, полезные статьи, шаблоны документов и многое другое.

А Вам подарок! После регистрации Вы получите доступ к лучшим видеотренингам по теме государственных закупок



У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок запись вебинара «Ключевые проблемы в сфере госзакупок в 2016 году и их решения!»


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль