Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о госзакупках

4218
Рассмотрим конкретные примеры нарушений Закона о КС, выявленных прокурорами в деятельности заказчиков: закупки без процедуры определения поставщика, "своего" поставщика, ремонт несуществующих объектов и т.п. Поговорим о контроле госзакупок и путях их решения.

Несмотря на то что положения Закона о контрактной системе всецело направлены на достижение эффективности, результативности осуществления закупок для публичных нужд, обеспечение гласности и прозрачности их осуществления, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, пока, к сожалению, этот закон не стал эффективным заслоном правонарушениям и преступлениям, совершаемым в сфере публичных закупок.

Вместе с тем его вступление в силу стало серьезным толчком к активизации надзорной деятельности прокуроров за исполнением законов в сфере публичных закупок, поскольку в укреплении законности в этой сфере, помимо органов финансового надзора и контроля, существенную роль играют органы прокуратуры, которыми ежегодно выявляются десятки тысяч коррупционных нарушений законов. Если за три года (2011—2013 гг.) прокуроры выявили и устранили порядка 180 тысяч нарушений законодательства о госзакупках, то только за 2014 г. — первый год применения нового Закона о контрактной системе — ими вскрыто и пресечено более 116 тысяч нарушений, с целью устранения которых в суды направлено свыше 2 тыс. исков на сумму, превышающую 500 млн руб., внесено порядка 24,5 тыс. представлений, приняты иные меры прокурорского реагирования.

Регистрация на портале:
Для получения полного доступа к порталу Про-госзаказ.ру необходимо зарегистрироваться.

Прокурорская практика показала, что новые требования закона породили новые способы их «обхода», что зачастую создает условия для ограничения здоровой конкуренции и распространения практики коррупционных проявлений. Обращаясь к практике прокурорского реагирования, остановимся на выявленных нарушениях в применении Закона о контрактной системе, которые в той или иной связаны с коррупционными проявлениями. Полагаем, что практически любое умышленное нарушение Закона о контрактной системе, даже самое незначительное, может быть отнесено к категории коррупционных.

«Техзадание без ошибок – 10 рецептов из практики ФАС»

Константин Эделев, эксперт Системы Госзаказ

Используйте фразу «или эквивалент» только с товарным знаком. Например, заказчик планировал отремонтировать помещение и в техзадание вписал: «грунтовка "Тифенгрунд" или эквивалент». Если поставите фразу рядом с продукцией или технологией, у которых нет товарного знака, ФАС посчитает, что вы нарушили закон. Каких еще ошибок избегать, когда составляете техзадание, читайте в рекомендации:
«Техзадание без ошибок – 10 рецептов из практики ФАС»

Типичные нарушения

Практически повсеместно не соблюдаются требования Закона о КС об обязательном и своевременном размещении в сети Интернет планов-графиков размещения заказов, сведений о заключенных и исполненных контрактах, о ведении реестров закупок. Многочисленны случаи закупки у единственного поставщика с нарушением закона. Не всегда производится расчет и обоснование НМЦК. Выявляются нарушения при определении поставщика в действиях комиссий по закупкам при определении победителей, в т. ч. выразившиеся в рассмотрении заявок, подлежащих отклонению. Комиссиями допускаются факты незаконного отказа в допуске к участию в аукционе и необоснованного отклонения заявок участников. Проверками вскрываются случаи включения заказчиками в документацию по проведению конкурсов, аукционов и запросов котировок незаконных требований, в т. ч. устанавливающих административные барьеры и ограничивающих конкуренцию. Широко распространена практика предоставления участниками закупки фиктивных банковских гарантий. Допускаются незаконные изменения сторонами условий контрактов в части увеличения сроков выполнения работ (поставки товаров, оказания услуг), расширения ассортимента поставляемых товаров, влекущего увеличение цены контракта. Продолжают иметь место случаи ненадлежащего исполнения подрядчиками (поставщиками) предусмотренных контрактами обязательств, при этом одновременно распространены факты ненадлежащего контроля со стороны заказчиков, непринятия ими мер по предъявлению штрафных санкций и расторжению контрактов.

Рассмотрим несколько конкретных примеров нарушений Закона о контрактной системе, выявленных прокурорами в деятельности заказчиков, исполнителей и других участников госзакупок, которые в т. ч. способствуют практике «откатов».

Закупка без процедуры определения поставщика

По-прежнему имеют место факты заключения государственных и муниципальных контрактов без проведения процедуры определения поставщика, что противоречит основному принципу рыночной экономики — честной и открытой конкуренции. Так, прокурором возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 14.9 (ограничение конкуренции органами власти и местного самоуправления) КоАП РФ в отношении начальника городского Управления по транспорту и связи, которым без проведения конкурса были заключены 12 договоров на право осуществления пассажирских перевозок. По аналогичной статье, также по инициативе прокуратуры, привлечены к административным штрафам по 15 тыс. руб. глава муниципального образования и его первый заместитель, которыми было организовано строительство спортивного комплекса и разработка проектно-сметной документации на возведение детских садов на общую сумму более 21 млн руб. без проведения конкурсных процедур.

По иску заместителя прокурора края решением арбитражного суда признан недействительным договор купли-продажи отопительного оборудования, заключенный администрацией района без проведения процедуры определения поставщика, к нему применены последствия недействительности ничтожной сделки.

Природоохранной прокуратурой к ответственности по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ (несоблюдение требований законодательства при принятии решения о способе определения поставщика) в виде штрафа в размере 50 тыс. руб. привлечен директор национального парка, которым без проведения процедуры определения поставщика была осуществлена закупка дизель-генератора стоимостью свыше 1 млн. руб. В другом случае прокурором по аналогичной статье возбуждено дело в отношении директора школы, заключившего на бесконкурсной основе контракт на капитальный ремонт здания школы на сумму почти 10 млн руб.

Органами прокуратуры вскрыты факты уклонения одного областного министерства от процедур определения поставщика путем незаконной передачи функций заказчика государственным предприятиям, освобожденным законом от необходимости проведения публичных закупок. Установлено, что руководители госпредприятий по указанию бывшего министра области заключали договоры на выполнение строительного контроля с организацией, подконтрольной министру, тогда как фактически работы выполнялись силами работников подведомственного министерству учреждения. В результате незаконных действий областному бюджету причинен ущерб на сумму более 15 млн руб. Бывшему министру и двум должностным лицам госучреждения предъявлено обвинение в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 285 (злоупотребление полномочиями) УК РФ.

Закупка у «своего» поставщика

Еще одним «удобным» способом заключить контракт с целью собственного обогащения является закупка у «своего» поставщика, внешне обставленная как закупка у единственного поставщика в рамках ст. 93 Закона о КС, определяющей основания и порядок для этого. Между тем п. 25ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе предоставляет такую возможность только по согласованию с уполномоченным органом контроля в сфере закупок.

Так, по факту неисполнения названного требования закона, выразившегося в заключении контрактов без согласования с территориальным Управлением ФАС, прокуратурой в отношении контрактного управляющего Управления Россельхознадзора по республике возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ. В другом случае директор государственного бюджетного учреждения, заключивший контракт на поставку продуктов питания без согласования с контролирующим органом, по инициативе межрайонного прокурора оштрафован на 30 тыс. руб. по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Нарушения указанной нормы Закона о контрактной системе выявляются прокурорами и в деятельности региональных органов власти. К примеру, Управлением материально-технического обеспечения республиканского Минздрава, по результатам признания электронных аукционов несостоявшимися, контракты с единственным поставщиком были заключены без согласования с уполномоченным органом контроля в сфере закупок — Минфином республики.

Закупка в интересах аффилированных лиц

Нередко требования Закона о КС и противодействия коррупции игнорируются в интересах аффилированных лиц. Например, межрайонной прокуратурой в Ярославской области установлен конфликт интересов при определении поставщика и заключении руководителем муниципального учреждения контракта на оказание ритуальных услуг с директором хозяйственного общества в лице собственной матери. Прокурором города в Челябинской области вскрыт факт заключения руководителем муниципального учреждения договора на поставку продуктов питания с хозяйственным обществом, гендиректором которого являлся его брат, а единственным участником — отец.

Многочисленные нарушения выявлены прокуратурой в Ивановской области при проверке администрации одного городского поселения, в котором более 60% закупок в 2014 г. выиграло два хозяйственных общества. Прокурор установил, что в каждом из этих обществ-«победителей» в качестве одного из учредителей с долей участия в 35% участвовали супруги членов контрактной службы администрации поселения. По данным фактам прокурором города в адрес главы городского поселения внесено представление; в отношении членов контрактной службы администрации возбуждено 11 дел об административных правонарушениях по ч. 2, 6 ст. 7.30 (нарушение порядка осуществления закупок) КоАП РФ. Указанные должностные лица привлечены к административной ответственности. Кроме того, прокурором материалы проверки для решения вопроса об уголовном преследовании указанных должностных лиц направлены в следственные органы.

Нередки случаи, когда начальную (максимальную) цену контракта заказчики определяют лишь исходя из заложенных в бюджете на эти цели средств, несмотря на то, что фактическая рыночная стоимость приобретаемого имущества значительно ниже. Так, в ряде российских регионов прокурорами выявлены случаи приобретения жилья для льготных категорий граждан, объектов недвижимости для муниципальных нужд по цене, значительно превышающей их рыночную стоимость.

Необоснованное увеличение цены заключенного контракта

В практике прокурорских проверок встречаются случаи необоснованного увеличения цены уже заключенного государственного или муниципального контракта. Например, Следственным управлением Следственного комитета России по Архангельской области и Ненецкому автономному округу в суд для рассмотрения направлено уголовное дело по обвинению главы администрации одного из муниципальных образований в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 (мошенничество, совершенное организованной группой или в особо крупном размере), ч. 1 ст. 285 УК РФ, начальника отдела муниципального заказа муниципального учреждения по ч. 5 ст. 33, ч. 4, ст. 159, ч. 1 ст. 285 УК РФ, работников муниципального предприятия по ч. 5 ст. 33, ч. 4 ст. 159 УК РФ. Предварительным следствием установлено, что с целью хищения бюджетных средств, выделяемых для закупки продуктов питания для нужд муниципальных образовательных и медицинских учреждений, обвиняемые подыскали контрагентов, готовых поставлять продукты питания по завышенной от 2% до 10% цене, а высвобожденные в результате этого денежные средства возвращать злоумышленникам. Для этого обвиняемые обеспечили победу в конкурсе «нужного» муниципального предприятия, а в дальнейшем осуществляли контроль за процессом возврата денежных средств. По мнению следствия, в течение двух лет обвиняемые, действуя таким образом, похитили бюджетные средства в размере почти 4 млн руб.

Хищение средств при невыполненных работах

Наиболее криминализированной остается стадия приемки товаров (работ, услуг), в ходе которой путем оплаты фактически непоставленных товаров (невыполненных работ, неоказанных услуг) совершаются хищения бюджетных средств. К примеру, прокуратурой выявлен факт оплаты областным Управлением мелиорации не выполненных подрядчиком работ по строительству на сумму свыше 165 млн руб. По материалам прокуратуры области в отношении и. о. руководителя Управления возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 285 УК РФ.

В Курганской области прокуратурой района установлено, что руководством детского сада заключен договор на капитальный ремонт здания детского сада на сумму более 15 млн руб. В последующем при не исполненных в полном объеме работах уполномоченными должностными лицами оформлены документы (акты выполненных работ и справки об их стоимости), на основании которых произведено перечисление денежных средств в размере почти 5 млн руб. По материалам прокуратуры района возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 327 (использование заведомо поддельного документа) Уголовного кодекса РФ.

Ремонт несуществующих объектов

Еще один вид хищений бюджетных средств происходит при ремонте несуществующих объектов. Например, проверкой, проведенной прокуратурой в одной из республик, установлено, что директором хозяйственно-транспортного комплекса администрации Президента и Правительства республики утвержден план ремонтно-строительных работ, в соответствии с которым в бюджет республики заложены расходы на реконструкцию несуществующего гостевого дома. В дальнейшем директор ГКУ " Хозяйственно-транспортный комплекс» заключил контракт на проведение работ по реконструкции гостевого дома, что повлекло необоснованное расходование бюджетных средств в размере более 13 млн. руб. Кроме того, при отсутствии оснований и предварительного согласования ФАС России директором учреждения приняты решения о проведении закрытых конкурсов, по результатам которых заключены контракты по реконструкции здания и выполнению иных работ на сумму порядка 37 млн руб. По указанным фактам по постановлению прокуратуры республики в отношении директора и главного бухгалтера хозяйственно-транспортного комплекса Следственным управлением Следственного комитета России по республике возбуждено уголовное дело по ст. 285.1 (нецелевое расходование бюджетных средств) УК РФ.

Проблемы контроля госзакупок и пути их решения

Действующая система государственного и муниципального контроля в сфере закупок является многоуровневой, что обусловлено необходимостью организации контроля на каждом из независимых друг от друга уровней публичной власти. Так, контроль в сфере закупок в силу ст. 99 Закона о КС осуществляют федеральные, региональные и муниципальные органы публичной власти.

Исследования показали, что введенная Законом о контрактной системе и БК РФ система контроля в сфере закупок довольно громоздка, к тому же между контролирующими органами, перечисленными в ст. 99 Закона о КС, отсутствует четкое разграничение полномочий. Более того, полномочия некоторых из них закреплены в самом законе, других — подзаконными актами, принимаемыми Правительством РФ, федеральными, региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Перечисленные обстоятельства на практике не всегда позволяют организовать эффективный и результативный контроль.

Помимо проблемы четкого разграничения полномочий между органами контроля в сфере закупок серьезным недостатком в деятельности этих органов, как показывает прокурорская практика, остаются многочисленные случаи отступления «контролеров» от требований закона, что нередко свидетельствует о коррупционной составляющей и аффилированности должностных лиц органов контроля с заказчиками и исполнителями публичных заказов.

Как отмечалось выше, «умышленные» нарушения законодательства о госзакупках допускаются, как правило, с целью заключения контрактов с «нужным» участником закупки. При этом очевидно, что обе стороны (и заказчик, и исполнитель контракта) заинтересованы в сокрытии факта отступления от требований закона о госзакупках. Выявление признаков коррупционных преступлений и правонарушений в сфере госзакупок в ходе надзорных проверок прокуроров представляет определенную сложность. Указанные нарушения выявляются, как правило, в процессе проверок фактического исполнения госконтрактов, следовательно, перечисления бюджетных средств нерадивым подрядчикам и уже их использования.

В этой связи, во-первых, необходима активизация оперативно-розыскной деятельности в отношении чиновников среднего и высшего руководящего звена органов государственной власти и местного самоуправления на выявление фактов взяточничества, особенно на стадии подготовки и проведения конкурсных (аукционных) процедур. Так, благодаря такой работе и эффективному межведомственному взаимодействию в одном из автономных округов была реализована информация о получении взяток заместителем начальника отдела по размещению государственного заказа Управления капитального строительства, который, используя свое служебное положение и имея доступ к сведениям о планируемых конкурсах, а также о юридических лицах, подавших заявки на участие в них, создал благоприятные условия для победы аффилированной фирмы, за что получил незаконное вознаграждение в виде автомобиля BMW. По данному факту отделом по расследованию особо важных дел Следственным управлением Следственного комитета России по округу возбуждено уголовное дело по ч. 6 ст. 290 (получение взятки в особо крупном размере) УК РФ.

Во-вторых, в целях исключения фактов получения прямо или косвенно должностными лицами незаконных вознаграждений при исполнении государственных и муниципальных заказов следует усилить контроль за их деятельностью; законодательно ужесточить требования к кандидатам, претендующим на замещение соответствующих должностей, а также активизировать деятельность кадровых служб по проведению работы, направленной на профилактику коррупционных проявлений.

Значительное число нарушений Закона о КС допускается государственными и муниципальными органами в ходе реализации ими контрольных полномочий в сфере закупок, также нередко связано с практикой «откатов». Следует отметить, что в рассматриваемом контексте «откат» не является «благодарностью» за возможность участия в закупках и (или) за победу в них, заключение по их результатам контракта, а служит «вознаграждением» за бездействие со стороны проверяющего контролирующего органа, выраженное в невыявлении в ходе проверки и неотражении в итогах проверки вскрытых нарушений закона, а также в дальнейшем непринятии мер по привлечению правонарушителя к установленной законом ответственности.

В завершение отметим, что прокурорский надзор за исполнением законов в сфере публичных закупок, занимая серьезный участок в надзорной деятельности за исполнением «экономических» законов, играет важную роль в противодействии правонарушениям и преступлениям, связанным с «откатами» при госзакупках. Это объясняется тем, что прокуратура наделена специфическим, характерным только для нее, набором полномочий и правовых мер, направленных на выявление, пресечение правонарушений и преступлений, а также привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности и взыскание причиненного бюджетам публичных образований материального ущерба.

При этом не следует забывать, что роль прокурора, помимо перечисленных функций, заключается еще и в профилактике будущих нарушений Закона о КС, что является не менее важной составляющей в противодействии коррупционным проявлениям.

Практика прокурорского надзора 	за исполнением законодательства о госзакупках

О других спорных вопросах вы можете узнать, подписавшись на журнал "Госзакупки.ру"

Анонсы будущих номеров
    Подробнее


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Мероприятия

      Мероприятия

      Проверь свои знания и приобрети новые

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      ЭНЦИКЛОПЕДИЯ ЗАКУПОК

      Госзакупки.ру



      Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

      Свидетельство выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
      Номер свидетельства ПИ № ФС77-70020 от 31.05.2017.

      


      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для профессионалов в сфере закупок

      Портал Про-госзаказ.ру

      Тут Вы найдете тысячи актуальных ответов на рабочие вопросы по законам №44-ФЗ и №223-ФЗ.

      Зарегистрируйтесь на портале, чтобы быть в курсе всех изменений, это займет меньше минуты.

      После регистрации Вам будет открыт доступ к видеолекциям по самым важным темам госзакупок.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Портал для специалистов в сфере закупок!

      Чтобы скачать этот документ, необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

      После регистрации Вы получите в подарок доступ к записям вебинаров по Законам 44 – ФЗ и 223 –ФЗ


       

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Портал для специалистов в сфере закупок!

      Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

      После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


       

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль