Ведомственный контроль как основной инструмент противодействия коррупции в КС

1526
В статье рассмотрены механизмы ведомственного контроля как реализация комплексного решения проблемы противодействия коррупции в контрактной системе как на федеральном, так и региональном уровнях. При этом автор классифицирует типы нарушений в госзакупках и предлагает меры по их противодействию.

Коррупция, являясь одним из сложных социальных явлений, не имеет единого канонического определения. Ученые, политические деятели, государственные служащие, руководители и управленцы, обычные граждане трактуют это понятие по-разному, что свидетельствует о многогранности понятийного аппарата и его комплексного содержания.

Понятие «коррупция» отсутствует практически во всех кодексах Российской Федерации, включая Уголовный кодекс РФ. Аналогичная ситуация и в уголовном законодательстве большинства европейских стран: полное отсутствие состава преступления, легально обозначенного этим понятием. В КоАП РФ присутствуют лишь две ссылки на законодательство о противодействии коррупции в части исчисления административных сроков.

В общенациональном масштабе в Российской Федерации принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и в целях успешной реализации его норм — указы Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“» и от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы».

Сущность приведенных выше нормативных правовых актов указывает на объективную необходимость формирования и четкого акцента действий органов государственной власти на первопричины, предпосылки возникновения коррупционных проявлений с обязательным привлечением внимания общественности.

Общие антикоррупционные меры в сфере закупок

Контрактная система в сфере закупок, представляя собой отдельную ключевую систему регулирования отношений в рамках государственно-частного партнерства, нуждается в особом (индивидуальном) подходе не только к комплексному, межотраслевому правовому регулированию, но и к мероприятиям по противодействию возможным коррупционным проявлениям. Следовательно, для предотвращения коррупционных проявлений в КС в сфере закупок необходимы не только специфические, но и комплексные, внутрисистемные меры, направленные одновременно как на минимизацию или предотвращение проявлений коррупции, так и на их профилактику.

Контроль в контрактной системе осуществляется не только самими заказчиками, а для отдельной категории заказчиков — их учредителями (главными распорядителями бюджетных средств), но и определенными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контрольных мероприятий. Практика реализации контрольных мероприятий, а также мероприятий, проводимых в рамках противодействия коррупции, показала фактическое рассредоточение усилий контролирующих органов.

Отсутствие единства системы контроля и согласованности в проведении мероприятий по противодействию коррупции ведут к дублированию полномочий и отсутствию эффективного механизма функционирования контролирующих органов различных уровней системы закупок.

Таким образом, реализацию комплексного решения проблемы противодействия коррупции в контрактной системе в сфере закупок как на федеральном, так и на региональном уровнях власти необходимо начинать с организации и четкой регламентации осуществления ведомственного контроля впервые легально закрепленным законодателем в ст. 100 Закона о КС.

6 слагаемых успеха
антикоррупционных мер в сфере госзакупок

1 Мощная политическая воля законодателя в сочетании с единой стратегией противостояния коррупционным проявлениям в сфере закупок.

2 Осознание всеми субъектами госзакупок проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности.

3 Строгое соблюдение норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего контрактную систему.

4 Формирование внутренних локальных актов и распорядительных документов, направленных на внедрение эффективного механизма по профилактике и пресечению коррупционных проявлений в процессе осуществления закупок.

5 Обязательное и повсеместное вовлечение в процесс осуществления госзакупок представителей общественных организаций, независимых (общественных) экспертов.

6 Непрерывная комплексная работа с персональным составом контрактных служб (контрактными управляющими) и комиссий заказчика в целях повышения уровня их квалификации, системного контроля выполнения возложенных на них функций и задач, а также формирования нетерпимости ко всему спектру коррупционных проявлений в сфере закупок.

Нормативные правовые акты о ведомственном контроле

Основополагающими актами, регулирующими общие правила ведомственного контроля, является постановление Правительства РФ от 10.02.2014 № 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд», а также соответствующие нормативные правовые акты субъектов РФ.

Некоторые федеральное органы исполнительной власти, а также отдельные субъекты РФ, понимая значимость объединения усилий всех контролирующих структур, рассмотрели в совокупности и нормы постановления Правительства РФ от 17.03.2014 № 193, после чего предприняли попытку установления единого порядка внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита и ведомственного контроля.

Данная законодательная инициатива, безусловно, принесет свои положительные моменты, в т. ч. в рамках профилактики коррупционных проявлений, однако, с нашей точки зрения, и федеральному ведомству, и региону будет сложно найти и содержать группу таких высококвалифицированных специалистов в сфере ведомственного и финансового контроля, аудита, поскольку указанные виды контроля представляют собой значительный комплекс, включающий множество направлений, задач исследования, проверки, обобщения и анализа.

Уделим внимание нормативным актам в части ведомственного контроля, которыми предписан определенный спектр действий в отношении субъекта контроля. По нашему мнению, в перечень вопросов ведомственного контроля необходимо дополнительно внести обобщение и аналитику результатов административных процедур по рассмотрению жалоб, результатов плановых и внеплановых проверок заказчика. Важно не только проверить соблюдение заказчиками, контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок законодательства о КС, но и установить причины таких нарушений и мотива действия или бездействия субъекта ведомственного контроля. На основе анализа результатов ведомственного контроля, а также исследованных материалов и результатов проверок заказчика иными госорганами, уполномоченными на осуществление контроля, выявить причины, условия, способствующие совершению субъектами ведомственного контроля неправомерных действий и иных нарушений, злоупотреблений в сфере закупок. Кстати, в г. Москве и Московской области одной из задач, поставленны перед ведомственным контролем, является выявление таких причин и условий.

Рассмотрение практики осуществления закупок одновременно с результатами административных процедур по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, руководителя контрактной службы (контрактного управляющего), комиссии по осуществлению закупок, результатов плановых и внеплановых проверок иных контролирующих органов позволили обобщить причины совершения правонарушений в контрактной системе в сфере закупок (см. рис.).

Ведомственный контроль как основной инструмент противодействия коррупции в КСРис. Место и роль ведомственного контроля в контрактной системе в сфере закупок
 

Из результата анализа существующей информации по противодействию коррупции в КС в сфере закупок следует, что показатели коррупционных проявлений увеличиваются в случае инициирования и проведения мероприятий по реформированию указанной сферы. Это связано прежде всего с новациями законодательства. Нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, особенно в части регулирования системы закупок, зачастую порождают определенные сложности их правоприменения всеми субъектами КС, а следовательно, нуждаются в изменениях и доработке.

Типы нарушений в КС и меры по их противодействию

Незнание новых норм законодательства

С одной стороны, субъекты контрактной системы допускают многочисленные нарушения по причине недостаточного изучения новых норм законодательства о контрактной системе, которое не всем понятно, а значит неприемлемо для неукоснительного исполнения. При таких обстоятельствах действия отдельных должностных лиц заказчика (руководителя и работников контрактной службы, контрактного управляющего, членов комиссии по осуществлению закупки, членов комиссии по приемке товаров, работ, услуг, эксперта заказчика) одновременно с отсутствием какой-либо материальной или нематериальной выгоды представляют собой результат некомпетентности таких должностных лиц, несоответствия уровня их знаний (иногда и образования), а также практического опыта вмененным обязанностям.

Представляется, что исключение приведенных случаев неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностными лицами заказчика возложенных на них обязанностей, выразившихся в нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, из числа нарушений, имеющих признаки коррупционных проявлений, возможно путем проведения в дальнейшем аттестационных мероприятий в отношении таких должностных лиц, допустивших нарушения действующего законодательства. Особое внимание при этом необходимо уделить количеству допущенных нарушений, частоте (кратности) их повторения.

Злоупотребления без умысла или бюрократизм

Существует и такая группа причин совершения правонарушений в контрактной системе в сфере закупок, как злоупотребления, совершенные без умысла, имеющие признаки бюрократизма или всевластия, когда действия должностного лица в отсутствие намерений получения какой-либо выгоды построены либо на жестком соблюдении законодательства, имеющего пробелы правоприменения, либо потому, что должностное лицо «так хочет» в силу своего статуса и полномочий. В данном случае считаем необходимым также использовать инструменты аттестации должностных лиц.

Правовой грамотности в части соблюдения и выполнения норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего контрактную систему в сфере закупок, профессионализму должностных лиц также способствует четко выстроенная система повышения квалификации, постоянное информирование об изменениях и новациях правового регулирования сферы закупок.

Реализация предложенных мероприятий не только повысит уровень образования и профессиональной компетенции должностных лиц заказчика, но и снизит уровень коррупции путем конкретизации (ограничения) пределов действия (бездействия) должностных лиц, имеющих признаки возможных коррупционных проявлений.

Несмотря на то что инициирование аттестационных мероприятий в отношении должностных лиц заказчика по итогам допущенных ими нарушений законодательства о КС прямо не предусмотрено действующим законодательством РФ, полагаем целесообразным рассмотреть вопрос не только о легализации такой возможности, но и внедрения в практику деятельности заказчика, в т. ч. проведение аттестации должностных лиц, занятых в КС по итогам (результатам) контрольных мероприятий (самоконтроля заказчика, ведомственного финансового контроля, аудита и т. д.).

Сознательное нарушение законодательства

Между тем в числе типов нарушений есть и такие, когда субъекты КС, пользуясь коллизиями правоприменения норм законодательства о КС, сознательно нарушают нормы действующего законодательства, ссылаясь на их неопределенность и неоднозначность. Как правило, такая осознанность в действиях сопровождается интересом со стороны должностного лица. Подобный интерес может быть выражен в получении имущественного (неимущественного) блага как для себя, так и в отношении определенного физического или юридического лица.

Следовательно, при выявлении определенной заинтересованности (умысла) должностного лица одновременно с допущенными нарушениями действующего законодательства о контрактной системе, их количества и кратности необходимо не только завершить административную процедуру постановлением о наложении взыскания в форме административного штрафа, но и передать всю информацию, документы и материалы в правоохранительные органы для организации расследования в рамках противодействия коррупции.

Показатели коррупционных проявлений

Общими и яркими показателями — критериями, содержащими в себе признаки возможных коррупционных проявлений в КС, могут быть:

наличие (количество) обоснованных жалоб;осуществленные закупки с единственной заявкой;закупки, к процедурам которых был допущен только один участник;наличие закупок, по которым заказчик отказал победителю в заключении контракта;умышленное представление в том или ином виде преимуществ «избранным» хозяйствующим субъектам;нарушение процедуры заключения договоров, ненадлежащее исполнение договоров, оплата за невыполненный объем работ;неисполнение контрактов в полном объеме либо выполнение работ с нарушением технологических условий.

Ведомственный контроль

Ни один из органов, уполномоченных на осуществление контроля, не осуществляет анализ приведенных выше возможных причин правонарушений в контрактной системе в сфере закупок в их совокупности, характере и последствиях. С точки зрения комплексного подхода к проблеме противодействия коррупционным проявлениям в контрактной системе это неправильно.

Таким образом, классификацию возможных причин коррупционных проявлений, их дальнейшее исследование, обобщение и анализ в целях выработки предложений по профилактике коррупции в сфере закупок, включая аттестацию должностных лиц заказчика или мероприятия по привлечению работников (государственных гражданских служащих) к дисциплинарной ответственности в рамках Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) (законодательства РФ и соответствующего субъекта РФ о государственной гражданской службе), представляется целесообразным организовывать и проводить в рамках мероприятий ведомственного контроля заказчиков.

Принимая во внимание, что каждому ведомству на федеральном или региональном уровнях власти необходимо разработать регламент осуществления ведомственного контроля, рекомендуем в него включить задачи и функции комиссии по ведомственному контролю в части исследования и обобщения материалов иных проверок заказчика, связанных с осуществлением закупок, выявления причин совершения нарушений и злоупотреблений. По итогам передавать дела следует не только для возбуждения административного или уголовного производства, но и для проведения аттестационных мероприятий, служебных проверок, применения дисциплинарных взысканий к должностным лицам заказчика, допустившим нарушения (действия, бездействие), не подпадающие под нормы КоАП РФ.

Не стоит забывать о важности и необходимости системного и всестороннего обучения в форме высшего и дополнительного образования как членов комиссии по ведомственному контролю, так и работников заказчика.

По результатам проведенного ведомственного контроля с расширенными антикоррупционными полномочиями можно рекомендовать заказчику:

строго регламентировать полномочия работников контрактной службы (контрактного управляющего), ввести и разграничить систему персональной ответственности3 за регламентированные полномочия;проводить антикоррупционную экспертизу документации о закупке;проводить аттестационные мероприятия на предмет соответствия занимаемой должности, невыполнения или ненадлежащего выполнения должностных обязанностей;к работникам контрактной службы (контрактному управляющему), нарушившим должностные обязанности, применять в обязательном порядке меры дисциплинарной ответственности в рамках ТК РФ;размещать на официальном сайте органа исполнительной власти, осуществляющего ведомственный контроль, не только результаты контрольного мероприятия, но и пофамильные списки должностных лиц заказчиков, допустивших два и более нарушения законодательства о КС;организовать на официальном сайте органа исполнительной власти, осуществляющего ведомственный контроль, обратную связь с потенциальными участниками закупок для информирования о возможных коррупционных проявлениях в действиях подведомственных заказчиков.

Полагаем, что акцент на обобщение и анализ выявленных правонарушений, результатов рассмотрения жалоб, плановых и внеплановых проверок в рамках ведомственного контроля будет способствовать выявлению и классификации коррупционных признаков, а также активному противодействию коррупции в КС.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Рассылка



Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Номер свидетельства ЭЛ №ФС77-42679 от 16.11.2010.




  • Мы в соцсетях
Сайт для профессионалов в сфере закупок

Портал Про-госзаказ.ру

Тут Вы найдете тысячи актуальных ответов на рабочие вопросы по законам №44-ФЗ и №223-ФЗ.

Зарегистрируйтесь на портале, чтобы быть в курсе всех изменений, это займет меньше минуты.

После регистрации Вам будет открыт доступ к видеолекциям по самым важным темам госзакупок.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок доступ записям вебинаров по Законам 44 – ФЗ и 223 –ФЗ


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль