Ведомственный контроль как основной инструмент противодействия коррупции в КС

1952
В статье рассмотрены механизмы ведомственного контроля как реализация комплексного решения проблемы противодействия коррупции в контрактной системе как на федеральном, так и региональном уровнях. При этом автор классифицирует типы нарушений в госзакупках и предлагает меры по их противодействию.

Коррупция, являясь одним из сложных социальных явлений, не имеет единого канонического определения. Ученые, политические деятели, государственные служащие, руководители и управленцы, обычные граждане трактуют это понятие по-разному, что свидетельствует о многогранности понятийного аппарата и его комплексного содержания.

Понятие «коррупция» отсутствует практически во всех кодексах Российской Федерации, включая Уголовный кодекс РФ. Аналогичная ситуация и в уголовном законодательстве большинства европейских стран: полное отсутствие состава преступления, легально обозначенного этим понятием. В КоАП РФ присутствуют лишь две ссылки на законодательство о противодействии коррупции в части исчисления административных сроков.

В общенациональном масштабе в Российской Федерации принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и в целях успешной реализации его норм — указы Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“» и от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы».

Сущность приведенных выше нормативных правовых актов указывает на объективную необходимость формирования и четкого акцента действий органов государственной власти на первопричины, предпосылки возникновения коррупционных проявлений с обязательным привлечением внимания общественности.

Общие антикоррупционные меры в сфере закупок

Контрактная система в сфере закупок, представляя собой отдельную ключевую систему регулирования отношений в рамках государственно-частного партнерства, нуждается в особом (индивидуальном) подходе не только к комплексному, межотраслевому правовому регулированию, но и к мероприятиям по противодействию возможным коррупционным проявлениям. Следовательно, для предотвращения коррупционных проявлений в КС в сфере закупок необходимы не только специфические, но и комплексные, внутрисистемные меры, направленные одновременно как на минимизацию или предотвращение проявлений коррупции, так и на их профилактику.

Контроль в контрактной системе осуществляется не только самими заказчиками, а для отдельной категории заказчиков — их учредителями (главными распорядителями бюджетных средств), но и определенными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контрольных мероприятий. Практика реализации контрольных мероприятий, а также мероприятий, проводимых в рамках противодействия коррупции, показала фактическое рассредоточение усилий контролирующих органов.

Отсутствие единства системы контроля и согласованности в проведении мероприятий по противодействию коррупции ведут к дублированию полномочий и отсутствию эффективного механизма функционирования контролирующих органов различных уровней системы закупок.

Таким образом, реализацию комплексного решения проблемы противодействия коррупции в контрактной системе в сфере закупок как на федеральном, так и на региональном уровнях власти необходимо начинать с организации и четкой регламентации осуществления ведомственного контроля впервые легально закрепленным законодателем в ст. 100 Закона о КС.

6 слагаемых успеха
антикоррупционных мер в сфере госзакупок

1 Мощная политическая воля законодателя в сочетании с единой стратегией противостояния коррупционным проявлениям в сфере закупок.

2 Осознание всеми субъектами госзакупок проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности.

3 Строгое соблюдение норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего контрактную систему.

4 Формирование внутренних локальных актов и распорядительных документов, направленных на внедрение эффективного механизма по профилактике и пресечению коррупционных проявлений в процессе осуществления закупок.

5 Обязательное и повсеместное вовлечение в процесс осуществления госзакупок представителей общественных организаций, независимых (общественных) экспертов.

6 Непрерывная комплексная работа с персональным составом контрактных служб (контрактными управляющими) и комиссий заказчика в целях повышения уровня их квалификации, системного контроля выполнения возложенных на них функций и задач, а также формирования нетерпимости ко всему спектру коррупционных проявлений в сфере закупок.

Нормативные правовые акты о ведомственном контроле

Основополагающими актами, регулирующими общие правила ведомственного контроля, является постановление Правительства РФ от 10.02.2014 № 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд», а также соответствующие нормативные правовые акты субъектов РФ.

Некоторые федеральное органы исполнительной власти, а также отдельные субъекты РФ, понимая значимость объединения усилий всех контролирующих структур, рассмотрели в совокупности и нормы постановления Правительства РФ от 17.03.2014 № 193, после чего предприняли попытку установления единого порядка внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита и ведомственного контроля.

Данная законодательная инициатива, безусловно, принесет свои положительные моменты, в т. ч. в рамках профилактики коррупционных проявлений, однако, с нашей точки зрения, и федеральному ведомству, и региону будет сложно найти и содержать группу таких высококвалифицированных специалистов в сфере ведомственного и финансового контроля, аудита, поскольку указанные виды контроля представляют собой значительный комплекс, включающий множество направлений, задач исследования, проверки, обобщения и анализа.

Уделим внимание нормативным актам в части ведомственного контроля, которыми предписан определенный спектр действий в отношении субъекта контроля. По нашему мнению, в перечень вопросов ведомственного контроля необходимо дополнительно внести обобщение и аналитику результатов административных процедур по рассмотрению жалоб, результатов плановых и внеплановых проверок заказчика. Важно не только проверить соблюдение заказчиками, контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок законодательства о КС, но и установить причины таких нарушений и мотива действия или бездействия субъекта ведомственного контроля. На основе анализа результатов ведомственного контроля, а также исследованных материалов и результатов проверок заказчика иными госорганами, уполномоченными на осуществление контроля, выявить причины, условия, способствующие совершению субъектами ведомственного контроля неправомерных действий и иных нарушений, злоупотреблений в сфере закупок. Кстати, в г. Москве и Московской области одной из задач, поставленны перед ведомственным контролем, является выявление таких причин и условий.

Рассмотрение практики осуществления закупок одновременно с результатами административных процедур по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, руководителя контрактной службы (контрактного управляющего), комиссии по осуществлению закупок, результатов плановых и внеплановых проверок иных контролирующих органов позволили обобщить причины совершения правонарушений в контрактной системе в сфере закупок (см. рис.).

Ведомственный контроль как основной инструмент противодействия коррупции в КСРис. Место и роль ведомственного контроля в контрактной системе в сфере закупок
 

Из результата анализа существующей информации по противодействию коррупции в КС в сфере закупок следует, что показатели коррупционных проявлений увеличиваются в случае инициирования и проведения мероприятий по реформированию указанной сферы. Это связано прежде всего с новациями законодательства. Нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, особенно в части регулирования системы закупок, зачастую порождают определенные сложности их правоприменения всеми субъектами КС, а следовательно, нуждаются в изменениях и доработке.

Типы нарушений в КС и меры по их противодействию

Незнание новых норм законодательства

С одной стороны, субъекты контрактной системы допускают многочисленные нарушения по причине недостаточного изучения новых норм законодательства о контрактной системе, которое не всем понятно, а значит неприемлемо для неукоснительного исполнения. При таких обстоятельствах действия отдельных должностных лиц заказчика (руководителя и работников контрактной службы, контрактного управляющего, членов комиссии по осуществлению закупки, членов комиссии по приемке товаров, работ, услуг, эксперта заказчика) одновременно с отсутствием какой-либо материальной или нематериальной выгоды представляют собой результат некомпетентности таких должностных лиц, несоответствия уровня их знаний (иногда и образования), а также практического опыта вмененным обязанностям.

Представляется, что исключение приведенных случаев неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностными лицами заказчика возложенных на них обязанностей, выразившихся в нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, из числа нарушений, имеющих признаки коррупционных проявлений, возможно путем проведения в дальнейшем аттестационных мероприятий в отношении таких должностных лиц, допустивших нарушения действующего законодательства. Особое внимание при этом необходимо уделить количеству допущенных нарушений, частоте (кратности) их повторения.

Злоупотребления без умысла или бюрократизм

Существует и такая группа причин совершения правонарушений в контрактной системе в сфере закупок, как злоупотребления, совершенные без умысла, имеющие признаки бюрократизма или всевластия, когда действия должностного лица в отсутствие намерений получения какой-либо выгоды построены либо на жестком соблюдении законодательства, имеющего пробелы правоприменения, либо потому, что должностное лицо «так хочет» в силу своего статуса и полномочий. В данном случае считаем необходимым также использовать инструменты аттестации должностных лиц.

Правовой грамотности в части соблюдения и выполнения норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего контрактную систему в сфере закупок, профессионализму должностных лиц также способствует четко выстроенная система повышения квалификации, постоянное информирование об изменениях и новациях правового регулирования сферы закупок.

Реализация предложенных мероприятий не только повысит уровень образования и профессиональной компетенции должностных лиц заказчика, но и снизит уровень коррупции путем конкретизации (ограничения) пределов действия (бездействия) должностных лиц, имеющих признаки возможных коррупционных проявлений.

Несмотря на то что инициирование аттестационных мероприятий в отношении должностных лиц заказчика по итогам допущенных ими нарушений законодательства о КС прямо не предусмотрено действующим законодательством РФ, полагаем целесообразным рассмотреть вопрос не только о легализации такой возможности, но и внедрения в практику деятельности заказчика, в т. ч. проведение аттестации должностных лиц, занятых в КС по итогам (результатам) контрольных мероприятий (самоконтроля заказчика, ведомственного финансового контроля, аудита и т. д.).

Сознательное нарушение законодательства

Между тем в числе типов нарушений есть и такие, когда субъекты КС, пользуясь коллизиями правоприменения норм законодательства о КС, сознательно нарушают нормы действующего законодательства, ссылаясь на их неопределенность и неоднозначность. Как правило, такая осознанность в действиях сопровождается интересом со стороны должностного лица. Подобный интерес может быть выражен в получении имущественного (неимущественного) блага как для себя, так и в отношении определенного физического или юридического лица.

Следовательно, при выявлении определенной заинтересованности (умысла) должностного лица одновременно с допущенными нарушениями действующего законодательства о контрактной системе, их количества и кратности необходимо не только завершить административную процедуру постановлением о наложении взыскания в форме административного штрафа, но и передать всю информацию, документы и материалы в правоохранительные органы для организации расследования в рамках противодействия коррупции.

Показатели коррупционных проявлений

Общими и яркими показателями — критериями, содержащими в себе признаки возможных коррупционных проявлений в КС, могут быть:

наличие (количество) обоснованных жалоб;осуществленные закупки с единственной заявкой;закупки, к процедурам которых был допущен только один участник;наличие закупок, по которым заказчик отказал победителю в заключении контракта;умышленное представление в том или ином виде преимуществ «избранным» хозяйствующим субъектам;нарушение процедуры заключения договоров, ненадлежащее исполнение договоров, оплата за невыполненный объем работ;неисполнение контрактов в полном объеме либо выполнение работ с нарушением технологических условий.

Ведомственный контроль

Ни один из органов, уполномоченных на осуществление контроля, не осуществляет анализ приведенных выше возможных причин правонарушений в контрактной системе в сфере закупок в их совокупности, характере и последствиях. С точки зрения комплексного подхода к проблеме противодействия коррупционным проявлениям в контрактной системе это неправильно.

Таким образом, классификацию возможных причин коррупционных проявлений, их дальнейшее исследование, обобщение и анализ в целях выработки предложений по профилактике коррупции в сфере закупок, включая аттестацию должностных лиц заказчика или мероприятия по привлечению работников (государственных гражданских служащих) к дисциплинарной ответственности в рамках Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) (законодательства РФ и соответствующего субъекта РФ о государственной гражданской службе), представляется целесообразным организовывать и проводить в рамках мероприятий ведомственного контроля заказчиков.

Принимая во внимание, что каждому ведомству на федеральном или региональном уровнях власти необходимо разработать регламент осуществления ведомственного контроля, рекомендуем в него включить задачи и функции комиссии по ведомственному контролю в части исследования и обобщения материалов иных проверок заказчика, связанных с осуществлением закупок, выявления причин совершения нарушений и злоупотреблений. По итогам передавать дела следует не только для возбуждения административного или уголовного производства, но и для проведения аттестационных мероприятий, служебных проверок, применения дисциплинарных взысканий к должностным лицам заказчика, допустившим нарушения (действия, бездействие), не подпадающие под нормы КоАП РФ.

Не стоит забывать о важности и необходимости системного и всестороннего обучения в форме высшего и дополнительного образования как членов комиссии по ведомственному контролю, так и работников заказчика.

По результатам проведенного ведомственного контроля с расширенными антикоррупционными полномочиями можно рекомендовать заказчику:

строго регламентировать полномочия работников контрактной службы (контрактного управляющего), ввести и разграничить систему персональной ответственности3 за регламентированные полномочия;проводить антикоррупционную экспертизу документации о закупке;проводить аттестационные мероприятия на предмет соответствия занимаемой должности, невыполнения или ненадлежащего выполнения должностных обязанностей;к работникам контрактной службы (контрактному управляющему), нарушившим должностные обязанности, применять в обязательном порядке меры дисциплинарной ответственности в рамках ТК РФ;размещать на официальном сайте органа исполнительной власти, осуществляющего ведомственный контроль, не только результаты контрольного мероприятия, но и пофамильные списки должностных лиц заказчиков, допустивших два и более нарушения законодательства о КС;организовать на официальном сайте органа исполнительной власти, осуществляющего ведомственный контроль, обратную связь с потенциальными участниками закупок для информирования о возможных коррупционных проявлениях в действиях подведомственных заказчиков.

Полагаем, что акцент на обобщение и анализ выявленных правонарушений, результатов рассмотрения жалоб, плановых и внеплановых проверок в рамках ведомственного контроля будет способствовать выявлению и классификации коррупционных признаков, а также активному противодействию коррупции в КС.

Анонсы будущих номеров
    Подробнее


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Мероприятия

      Мероприятия

      Проверь свои знания и приобрети новые

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      ЭНЦИКЛОПЕДИЯ ЗАКУПОК

      Госзакупки.ру



      Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

      Свидетельство выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
      Номер свидетельства ПИ № ФС77-70020 от 31.05.2017.

      


      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для профессионалов в сфере закупок

      Портал Про-госзаказ.ру

      Тут Вы найдете тысячи актуальных ответов на рабочие вопросы по законам №44-ФЗ и №223-ФЗ.

      Зарегистрируйтесь на портале, чтобы быть в курсе всех изменений, это займет меньше минуты.

      После регистрации Вам будет открыт доступ к видеолекциям по самым важным темам госзакупок.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Портал для специалистов в сфере закупок!

      Чтобы скачать этот документ, необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

      После регистрации Вы получите в подарок доступ к записям вебинаров по Законам 44 – ФЗ и 223 –ФЗ


       

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Портал для специалистов в сфере закупок!

      Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

      После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


       

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль