Реформа госзаказа. Пути, возможности, дискуссии

6571
Реформа госзаказа. Пути, возможности, дискуссии
В этом номере анализ законопроекта о федеральной контрактной системе представляет ФАС России. Рассмотрим ключевые тезисы, подготовленные ведомством.

Из журнала "Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика".М.Я. Евраев, начальник управления ФАС России
по контролю за размещением госзаказа

1. В представленной редакции законопроекта Минэкономразвития о ФКС при всей декларативности подходов о комплексности и системности (много красивых и правильных слов) нет ничего нового, делающего его комплексным и системным. Про планирование и приемку всего 2 слова – все остальное на 80% – это испорченный Закон № 94-ФЗ.

2. При этом законопроект Минэкономразвития о ФКС разрушает всю законодательную базу госзакупок (более 30 актов Правительства РФ будут отменены, в т.ч. регламентация по порталу, реестру контрактов, оценка заявок на конкурсах, реестр недобросовестных поставщиков и т.д.).

3. Также законопроект о ФКС разрушает конкурентную среду и по существу представляет собой возврат к откровенно коррупционным практикам, существовавшим до вступления в силу Закона № 94-ФЗ (любые требования к участникам в случаях, которые должны быть определены подзаконным актом; возможность купить товар у единственного поставщика, если заказчик считает, что у него есть срочная необходимость разместить заказ на такой товар или товар есть только у конкретного участника; введение практики «запроса предложений» на основе фактически произвольной оценки предложений участников, и т.д.).

Регистрация на портале:
Для получения полного доступа к порталу Про-госзаказ.ру необходимо зарегистрироваться.

4. Есть план создания ФКС, одобренный Председателем Правительства РФ (включающий в себя 21 пункт, в т.ч. разработку многих подзаконных актов), который год обсуждался и согласовывался, и по которому практически ничего не сделано за целый год! Зато вместо этого появился законопроект Минэкономразвития с таким же названием, но с другим содержанием.

Фактически, одобренный план ФКС – это комплексный документ, который выстраивал ФКС как совокупность БК+Закона № 94-ФЗ+ГК.

При этом в Законе № 94-ФЗ уже есть нормы и про начальную цену, и про приемку – но они недостаточно регламентированы. Необходима была детализация, и Закон № 94-ФЗ стал бы тем самым комплексным законом.

5. Риски заключаются не столько в том, что будет другая система, а в первую очередь в том, что это путь не вперед, а назад, к 90-м годам и к устаревшей зарубежной практике. Справочно, в ФКС США отсутствует единый портал, а жалобы предпринимателей рассматриваются с приостановкой торгов до 100 дней. И нам очередной раз, по сути, предлагают вернуться назад, перевести на русский язык текст и «плестись в хвосте» у других экономик.

6. Разница в идеологии между Минэкономразвития РФ и ФАС РФ: Минэкономразвития РФ считает, что важен результат, и в зависимости от этого надо заказчика наказывать или хвалить. Последствия этого:

• поскольку четких правил нет и непонятно, как оценивать полученный конечный результат и средства его достижения, это неизбежно приведет к произволу по отношению к заказчику со стороны контролирующих и правоохранительных органов;

• ФАС России считает, что будет потеряна конкурентная среда, поскольку кроме результата важен еще и процесс. Иначе, какая разница, «дают взятки или нет, берут откаты или нет, выкинули всех с торгов, и только свои участвуют или нет – контракт ведь исполнен, а как отбирался поставщик - не имеет никакого значения».

7. Процедура торгов обеспечивает конкуренцию. Не будет конкуренции в госзаказе - не будет и качества, а будут контракты по завышенным ценам с постоянно снижающимся качеством у «своих» компаний.

Процедура не всегда может привести к результату, поэтому необходимо дополнить процедуры детальным обоснованием начальных цен, централизованным реестром финансового обеспечения, процедурой административного расторжения контрактов и анализом результатов.

8. ФАС России с учетом правоприменительной практики подготовили законопроект по совершенствованию законодательства, решающий существующие проблемы госзаказа, на который получено более 50 положительных отзывов субъектов Российской Федерации с отдельными замечаниями и всего шесть отрицательных. Ознакомиться с данным законопроектом можно на сайте ФАС России (www.fas.gov.ru)

9. Во многом причиной негативного отношения к Закону № 94-ФЗ стало то, что он наступил на финансовые интересы большого количества людей – и многих заказчиков (особенно крупных), и многих «близких» к госзаказу компаний. Данный закон позволил во многих случаях выигрывать государственные и муниципальные заказы без взяток и связей. Да, не всегда и не везде, но начало путем введения электронных аукционов и общероссийского портала было положено и получило широкое распространение.

Кроме того, благодаря общероссийскому порталу многие журналисты теперь начинают свой день с того, что заходят на него, смотрят размещенные заказы и пишут скандальные статьи, после чего многие торги отменяются, а органы власти начинают по-другому относится к своей работе в данной сфере. Это и называется общественным контролем и гражданским обществом.

Также нельзя не сказать о введенном Законом № 94-ФЗ принципе «твердой цены» контракта, который позволил прекратить безудержный рост стоимости заключенных контрактов (экономия не поддается исчислению), а также о возможности предпринимателям защитить свои права всего за 5 рабочих дней, чего даже близко нет в других отраслях экономики нашей страны.

Да и сэкономленные без учета 2011 года 1 трлн. 132 млрд. рублей – это сумма говорит сама за себя. При этом если бы не конкурентные процедуры, то вне зависимости от корректности установления начальной цены, конечная цена контракта практически всегда была бы равна начальной, и сэкономленные средства в любом случае из бюджета бы ушли. А так на данные деньги были закуплены современное медицинское оборудование, лекарственные средства, построены новые больницы, школы и дороги.

10. Любой закон, наступающий на финансовые интересы и устанавливающий императивными нормами конкурентную среду - всегда вызывает большое недовольство и раздражение тех или иных групп. А если закон в такой сфере, как госзаказ, всем нравится – это означает, что данный закон никакого отношения к конкурентной среде не имеет. Это бесполезный закон – «для галочки» - «мол, вроде все урегулировано», а на самом деле все заранее знают, кому заказ достанется и понятно, почему и каким образом это произойдет.

11. Если мы что-то называем торгами – то это должны быть настоящие торги, а не «потемкинские деревни», создающие видимость приличий, без реальной конкуренции.

12. В критике Закона № 94-ФЗ смешалось все – и объективная критика его недостатков, и непрофессионализм, и откровенный лоббизм людей, которым он «мешает жить». Раньше можно было снять трубку телефона и договориться о госзаказе, а теперь им приходится ходить на электронный аукцион, который энтузиазма у них не вызывает.

13. Есть задачи, которые поставил Президент и Правительство по борьбе с коррупцией. Вместо этого в рамках борьбы с коррупцией в представленной редакции законопроекта Минэкономразвития нам фактически предлагаются нормы, которые приведут к ровно обратному результату – к развитию коррупции. И при этом много красивых слов о «комплексности», «системности» и «ответственности», которые, к сожалению, сами по себе не приводят к решению задач, поставленных руководством страны.

14. После введения в действие Закона № 94-ФЗ качество закупаемой продукции существенно выросло, поскольку многие вообще впервые задумались о том, что они покупают и зачем. Кроме того, чтобы получить качественный результат всем пришлось делать детальный маркетинг и разбираться в технических характеристиках продукции.

15. В действующем Законе № 94-ФЗ много недостатков (и, в первую очередь, в заказах с творческой составляющей, размещаемых на конкурсах, - НИОКР, проектирование, экспертиза, организация выставок, консалтинг, юридические услуги, и т.д.), и действительно требуется значительное совершенствование законодательства, но это работающий механизм, а законопроект Минэкономразвития работать просто не будет. Кроме того, в законопроекте практически никак не учтена отраслевая специфика.

16. Закон №94-ФЗ часто воспринимают как закон о решении всех проблем Российской Федерации, но это не так – это только закон о госзаказе, существующий в окружении других законов.

Просто этот закон вскрыл все проблемы, которые есть в нашем законодательстве и показал их обществу. И общество решило, что если так много в данной сфере проблем, по-видимому, в этом виноват сам закон. Это то же самое, что винить зеркало, в которое смотришься.

56% несостоявшихся электронных аукционов и 65% несостоявшихся конкурсов - это не столько «затачивание» документации под конкретного поставщика и сговор, сколько, и это главная причина – состояние конкурентной среды в нашей стране. И так стало не сейчас, а было и раньше – причем раньше было намного хуже.

В сфере естественных монополий, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ обращение со средствами несопоставимо с госзаказом более вольное, но никто об этом не говорит, поскольку никто этого не видит, так как увидеть это сейчас, в отличие от госзаказа, просто негде.

Выдержки из официального заключения ФАС России на проект федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», подготовленный Минэкономразвития России

Предусмотренная законопроектом регламентация закупок делает основной акцент на достижении результата, за который заказчик несет ответственность.
У заказчика практически нет ограничений по определению организации, которая, по его мнению, сможет успешно исполнить контракт, поскольку основной процедурой размещения заказа является конкурс с субъективными критериями определения победителя.

ФАС России считает, что подобный подход не может быть положен в основу регулирования государственных и муниципальных закупок, поскольку при этом не будет обеспечены необходимые условия для поддержания конкурентной среды в сфере госзаказа, которая необходима для получения качественного результата и эффективного расходования бюджетных средств. В отсутствие конкурентных процедур закупок контракты будут заключаться по завышенным ценам с «аффилированными» с заказчиками организациями.

В частности, предлагаемые в законопроекте процедуры конкурса с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений создают возможности для злоупотреблений и коррупции при закупках, а также необоснованно ограничивают конкуренцию.

Так, при проведении конкурса с ограниченным участием заказчик имеет возможность устанавливать количественно неизмеряемые и неадминистрируемые квалификационные требования к участникам.

Под видом двухэтапного конкурса законопроектом, по сути, предусмотрена возможность отбора победителя по результатам переговоров с участниками, что создает все условия для «заточки» требований под конкретную компанию, недопуску остальных участников и сговору как заказчика с одним из участников, так и участников между собой.

Запрос предложений фактически является процедурой, позволяющей заказчику в «ручном режиме» выбрать необходимого исполнителя контракта.

Из текста законопроекта не следует, что при переходе к запросу предложений в связи с несостоявшимися процедурами закупок установлен запрет на изменение существенных условий торгов.

При этом сама процедура запроса предложений нецелесообразна, поскольку если информация о закупке при проведении торгов в течение установленного срока была размещена на официальном сайте, но торги не состоялись в связи с отсутствием участников, то бессмысленно возобновлять несостоявшиеся торги еще на три дня, переведя их в процедуру запроса предложений, то есть, фактически, в процедуру короткого конкурса.

Предусмотренная законопроектом возможность осуществления закупок у единственного поставщика на сумму, не превышающую 100 тыс. рублей в пределах 5 % от объема средств на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком, создает экономически необоснованную возможность осуществления закупок без проведения необходимых процедур у единственного поставщика.

Также следует отметить, что в части закупок с применением процедуры электронных аукционов законопроект не соответствует Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, поскольку вместо расширения практики проведения электронных аукционов в законопроекте существенно сокращаются случаи их проведения.

В целом, в части способов размещения заказов необходимо отметить, что процедуры конкурса и электронного аукциона заимствованы из Закона о размещении заказов, однако многие существенные условия данных процедур упущены, потеряны взаимосвязь и логика, установлены отдельные избыточные требования, не корректно перенесены (установлены) сроки совершения процедурных действий.

Невозможность установления обеспечения заявок на участие в торгах для закупок, начальная (максимальная) цена контракта которых составляет менее 1 млн. рублей, ставят под угрозу срыва значительное число процедур торгов.

Нормы, касающиеся правил описания объекта закупок и условий контракта, весьма размыты и не дают понимания, каким образом должны быть сформулированы требования заказчика и могут привести к ограничению количества участников. Также следует отметить, что данный подход, то есть отсутствие подробных требований к описанию объекта закупки, не позволит предпринимателям подготовить качественные предложения по поставкам продукции, удовлетворяющей потребностям заказчика, и, соответственно, во многих случаях это может привести к некачественному исполнению контрактов.

Положения законопроекта не решают проблему повышения рисков некачественного исполнения контрактов при значительном снижении цены контракта в ходе процедур закупок. Предусмотренное ограничение возможности снизить цену контракта более чем на 25% создает дополнительные возможности для злоупотреблений как со стороны заказчиков, так и со стороны недобросовестных компаний и делает конкурентную процедуру полностью неконкурентной. За счет нормы о признании электронного аукциона несостоявшимся при снижении цены контракта более 25 % любой аукцион может быть умышленно сорван, поскольку любая компания сможет совершить действия, направленные на признание аукциона несостоявшимся, если ее предложение о цене контракта, пониженное от начальной (максимальной) цены контракта в пределах 25 %, будет снижено ценовыми предложениями конкурентов.

В законопроекте не решены проблемы участия в закупках фирм-однодневок и перепродажи контрактов.

Вопросы исполнения контрактов определены минимальным описанием общих организационных вопросов и мероприятий, возникающих при исполнении контракта. Содержание указанных мероприятий не раскрыто. Недостаточно регламентированы вопросы, связанные с обеспечением исполнения контракта.

Таким образом, имеются существенные недостатки и упущения в части регламентации стадии исполнения контракта, а, следовательно, в законопроекте отсутствует системность и комплексность регулирования всех стадий закупочного процесса.

Отсутствует продекларированная законопроектом регламентация контроля и аудита эффективности закупок. Общественный контроль, предусмотренный законопроектом, не будет эффективным при его построении на основе общественных советов. Общественный контроль обеспечивается информационной открытостью процесса закупок за счет работы официального сайта www.zakupki.gov.ru, предусмотренного Законом о размещении заказов.

Заимствованные из Закона о размещении заказов действующие процедуры контроля искажены, имеются пробелы в существенных вопросах контроля.

В связи с недостатками в вопросах регламентации контроля будет невозможно осуществлять эффективный контроль за закупками, а предприниматели будут лишены возможности действенной защиты своих прав и законных интересов, которая у них есть в настоящее время в соответствии с Законом о размещении заказов.

Предусмотренное законопроектом право заказчика на одностороннее расторжение контракта не позволяет заказчику в короткие сроки решать проблемы с ненадлежащим исполнением контракта и возобновлением поставок продукции путем заключения нового контракта. Также предусмотренная законопроектом процедура одностороннего расторжения контракта нарушает принцип равенства сторон.

В законопроекте содержатся положения об ответственности заказчиков (в том числе, персональной ответственности) за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств, при этом не понятно, в чем выражается эта ответственность, так как конкретные меры ответственности законопроектом не определены. Предусмотренный институт контрактных офицеров размывает ответственность между руководителями организаций-заказчиков и должностными лицами, ответственными за исполнение контрактов.

Имеются существенные недостатки в части информационного обеспечения закупок и использования электронного документооборота. В частности, из положений законопроекта можно понять, что единая информационная система может являться распределенной по территориальному принципу, в том числе состоящей из разрозненных информационных ресурсов, объединенных системой ссылок через один общий сайт. С точки зрения целостности и достоверности информации данный подход к организации информационного обеспечения закупок не может быть положен в основу единой информационной системы.

Не понятен порядок организации работы с электронно-цифровыми подписями при осуществлении закупок. В законопроекте не указано, в каких случаях могут применяться различные виды ЭЦП, как будет обеспечена информационная безопасность работы с ЭЦП.

При проведении оценки заявок (предложений) согласно предусмотренным законопроектом критериям могут оцениваться расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ. Данные показатели являются неадминистрируемыми, а, следовательно, искажающими конкурентную среду. Кроме того, не понятна целесообразность использования такого критерия оценки как «использование результатов работ».

Законопроектом не ограничены весовые значения качественного и квалификационного критериев оценки заявок, оценка по которым является субъективной. Это во многих случаях приведет к определению победителем конкурса компании, предложившей худшие условия исполнения контракта, как по качеству, так и по цене, но «аффилированной» с заказчиком.

По тексту законопроекта имеется большое количество замечаний юридико-технического характера и норм, имеющих декларативный характер или неоднозначное толкование, что приведет к многочисленным проблемам в правоприменительной практике.

По мнению ФАС России, принятие законопроекта в представленной редакции – это не шаг вперед, а возврат к неэффективной и коррупционной практике закупок, действовавшей до принятия Закона о размещении заказов.

Таким образом, ФАС России не согласовывает законопроект и считает, что его принятие приведет к созданию дополнительных возможностей для коррупционных проявлений на всех стадиях закупок, нарушению прав предпринимателей и существенному ухудшению конкурентной среды в системе государственных и муниципальных закупок и экономике Российской Федерации в целом.

И.Ю. Артемьев

27.10.2011 № ИА/5107-ПР

Из журнала "Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика".



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Рассылка



Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Номер свидетельства ЭЛ №ФС77-42679 от 16.11.2010.




  • Мы в соцсетях
Сайт для профессионалов в сфере закупок

Портал Про-госзаказ.ру

Тут Вы найдете тысячи актуальных ответов на рабочие вопросы по законам №44-ФЗ и №223-ФЗ.

Зарегистрируйтесь на портале, чтобы быть в курсе всех изменений, это займет меньше минуты.

После регистрации Вам будет открыт доступ к видеолекциям по самым важным темам госзакупок.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок доступ записям вебинаров по Законам 44 – ФЗ и 223 –ФЗ


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль