«Этот закон просто мучителен для исполнения»

12 сентября 2011 1595
Интервью «Газете.Ru» замминистра экономического развития Алексея Лихачева...

Фундаментальное разногласие в позиции министерства и ФАС начинается с подхода к реформированию системы госзакупок. Почему министерство против того, чтобы внести поправки в уже существующий 94-ФЗ?

– Формальный ответ – потому что президент поручил. Это четко написано и в Бюджетном послании акцентировано – кардинальная реформа госзаказа, создание целого пакета обновленного законодательства, связанного с реализацией госзаказа. Конечно же, все уже привыкли править 94-ФЗ. В этом смысле, конечно, делать еще одну итерацию по смене законопроекта можно, но тогда он уже точно будет совсем не похож на тот законопроект, к которому общество привыкло. Это своего рода будет обман, ведь наши замечания носят принципиальный характер и выдавать наши предложения за подстроки 94-ФЗ значит обманывать.

Мы считаем, что концепция 94-ФЗ, даже исправленная, вообще перестала отвечать требованиям времени. Во-первых, жизнь развивается, развиваются рынки, развиваются совершенно новые сферы, методы торговли, технологии в решении привычных проблем. Во-вторых, приспосабливаются коррупционеры. И то, что казалось прорывом пять-шесть лет назад, те же электронные аукционы, сегодня просто процедурные нормы, которые все давно и эффективно научились обходить. Мы понимаем, что необходимо коренным образом менять сложившуюся систему, пораженную как минимум двумя злокачественными новообразованиями. Нужно принимать новый закон о госзакупках.

– О каких злокачественных опухолях вы говорите?

– Первое – это постоянная неэффективная борьба с коррупцией. В коррупционные схемы вовлечены крайне неглупые, предприимчивые люди. И конечно же, думать, что мы их загоним на электронные аукционы и они разочарованно покинут рынок госзаказа, – колоссальная, фундаментальная ошибка. Конечно, они научатся работать на электронных аукционах. Те, кто завышает цену, кто вступает в сговор с заказчиком, кто подтачивает техзадание под своих исполнителей, – все эти люди прекрасно справляются с работой в пространстве 94-го закона, потому что 94-й закон – это процедуры, формальности. Обеспечить выполнение формальностей, когда деньги из бюджета не привязаны к результату, всегда возможно. Мы должны предложить качественно новое пространство регулирования, где у них этих попыток и возможностей будет меньше.

Вторая опухоль, продолжая медицинскую аналогию, – это метастазы первой: эти ужесточения, постоянная регламентация, вплоть до того какой ниткой, какого цвета и в каких местах прошивать документы, – это же просто ненормальный уровень регулирования.

ФАС всегда говорит, «все проблемы от того, что заказчики просто не умеют работать по 94-му». Конечно не умеют: этот закон просто мучителен для исполнения, он регламентирует не то что каждый шаг, а каждый «прыжок на месте» заказчика, сплошь состоит из отсылочных норм, за которыми кроются постоянно меняющиеся приказы, письма, постановления. В результате у заказчиков возникает такая тема эмоционального характера: «Ну хорошо, я буду соблюдать процедуры, только больше с нас ни за что не спрашивайте. Вы крутите-крутите гайки, процедурно мы их и соблюдаем, а все остальное уже сверх наших сил. Наших сил, нашего времени и наших ресурсов хватает только на то, чтобы соответствовать вашим процедурам». И никто в итоге не может и не хочет нести ответственность за результат расходования бюджетных средств.

– В проекте говорится о некой «единой информационной системе» – подразумевает ли это закрытие сайта госзакупок?

– Нет, само собой, не предполагает. Речь идет только о расширении функционала сайта. Помимо информации о проведении закупки на сайте будут планы-графики годовых закупок заказчиков, обоснование начальной цены, вообще все значимые факты о закупке, а главное, отчет о результатах выполнении контракта.

Мы считаем, что коррупциогенные точки в госзаказе – это то, что скрыто от глаз общественности, поэтому вынуждаем заказчика на сайте, по сути, вести блог, отражая каждое свое существенное действие.– Вы вводите понятие общественного контроля. Как вы представляете себе его работу?

– Мы считаем, что тот формат общественного контроля, который уже сформировался, – это очень здоровое, совершенно необходимое явление. И конечно, я говорю о деятельности Алексея Навального и его проекта «РосПил», Ивана Бегтина, создавшего проект «Росзатраты». Блогеры находят «плохие закупки» сами, они создали мотивацию у пока немногочисленной аудитории заниматься этим самостоятельно. СМИ тоже занимаются этой работой, многие издания ведут свои списки закупок «мебели с позолотой». Это реально очень важно. В той системе, которая сложилась во время действия 94-го закона, когда заказчик может покупать, что ему в голову придет, и проводить потом квазидобросовестную процедуру, просто необходимо было, чтоб возник субъект, который напоминал чиновнику, что такое хорошо и что такое плохо.

И это все должно остаться. И остается в нашем законе. У нас прописан отдельный механизм общественного контроля – я расскажу, как он работает. В конце статьи прямым текстом написано, что этот механизм «не умаляет других прав». То есть вы, блогер или просто неравнодушный гражданин, по-прежнему можете искать злодеев самостоятельно, жаловаться на них и добиваться отмены их закупок.

Мы предлагаем дополнить эту систему институтом гражданского контроля. Речь идет о создании правовых условий для функционирования общественных организаций и создании института «общественного совета». Отличие института от инициативы на местах в том, что институт можно наделить конкретными полномочиями. Общественный совет получает право направлять представителей в конкурсные комиссии, например. И это гигантское усиление возможностей для общества влиять на закупки. Предлагаемый механизм – это переход от конструкции «общество имеет право знать и высказываться по этому поводу» к конструкции «общество имеет право влиять на то, что и как закупает государство».

– Нет опасений, что таких активистов слишком мало и их может не хватить для организации эффективного контроля?

– Во-первых, мы не должны сузить то пространство, которое есть сейчас, мы его только расширяем. Но любой общественный контроль – это взаимные шаги навстречу: если обществу нужны будут те опции, которые предложены, значит все будет.

Сейчас, наверное, можно уже увидеть ряд персоналий в составе будущего совета. Это люди, уже являющиеся делегированными обществом контролерами госзаказа. Понятно, что это и упомянутые Бегтин и Навальный, и Евгений Онищенко, защищающий интересы ученых в госзаказе. В общественный совет должны быть приглашены представители науки, бизнеса, отраслей промышленности, общественных организаций: здесь ведь как раз нужны будут не специалисты по сфере госзаказа, а специалисты по тому, что собственно закупается.

Госзаказ – это же не только чиновничьи машины. Это материализация выполнения государством своих социальных обязательств – это школы, больницы, дороги, лекарства. Думаю, люди, у которых есть гражданские чувства, от участия в таком совете не откажутся. Другой вопрос, что крайне важно не превратить эту инициативу в фикцию. В Положении о совете надо будет скрупулезно прописать, как общество сможет влиять на введение (и, наоборот, исключение) конкретных людей в состав совета. Вплоть до интернет-голосования механизмы нужны.– Думаете, что найдутся реальные претенденты даже в регионах?

– Они уже есть, десятки тысяч людей, которые в регионах создали систему участия в региональных госзаказах: это специализированные медицинские поставщики, это специализированные строительные организации, те, кто занимаются коммуналкой.

– Что будет с «золотыми кроватями» в вашей конструкции? Ловить таких покупателей по-прежнему должны будут сами граждане?

– Нет, с закупками предметов роскоши нужно бороться. В ФКС это сквозной механизм: сначала надо обосновать, что закупка какой-то вещи необходима, а потом отчитаться, что ты купил именно то, что обещал. Понятно, что есть закупки для обеспечения функционирования государственных и муниципальных органов. Заказчикам могут быть нужны машины, столы и стулья. Только им не нужно давать самостоятельно определять, какими они будут, насколько дорого обойдутся бюджету. Значит, нужно нормирование. Заказчику нужно формировать свои планы , исходя из нормоположенности: министру положена такая машина, такой кабинет, такой компьютер, а замминистру такой. Нормирование должно быть документом предельно конкретным, с четкими характеристиками товаров и указанием конкретных сумм, которые можно потратить на тот же автомобиль или ремонт кабинета.– На что больше делается ставка в борьбе с коррупцией – на эффективный общественный контроль или на мониторинг и аудит?

– Как мне кажется, мы предложили удачную сбалансированную конструкцию. Мы развиваем норму общественного контроля – и инициативного, когда гражданин бьет в набат и больше ничего не делает, и ответственного, при котором создается общественная организация, направляются предложения.

И параллельно мы предлагаем профессиональный мониторинг. Исторический факт (его надо понимать) – содержательного контроля в госзаказе нет. Сейчас есть два-три вида контроля, адаптированного под пространство госзаказа. Первая линия контроля – со стороны ФАС в части 94-ФЗ и 17-й статьи 135-ФЗ, который конкуренцию развивает. Но это скорее процедурный контроль, очень неглубокий: с учетом объема жалоб, с учетом объема нарушений он носит формальный характер. Вторая линия контроля – это линия бюджетного контроля и Счетной палаты.

И есть еще контроль со стороны правоохранительных органов в самом широком смысле этого слова. На мой взгляд, именно здесь должны быть сконцентрированы основные подходы к борьбе с коррупцией. Если мы говорим о коррупции в классическом виде, это совершенно точно значит, что я с вами вступил в предварительный сговор, у нас с вами есть взаимные обязательства: я делаю то-то – вы мне платите столько-то. Вы получили сверхприбыль и ею со мной поделились. Можно написать в законе, что это плохо, но поверьте, что это не предмет регулирования этого закона. Это действительно ужасно, с этим надо бороться – людей надо сажать. Мы предлагаем решать это двумя способами – общественным и профессиональным контролем и, естественно, персонализацией ответственности. Сейчас 94-ФЗ прописывает заказчика как некое юрлицо: заказчик – это и глава федерального ведомства, который стратегически управляет, и тот замминистра, который подписывает контракт. Все это заказчик, заказчик, и нередко не найдешь ответственного.

– Вы пишете «должностное лицо»...

– Да, мы пишем «должностное лицо», которое с момента включения в план-график, со всеми обоснованиями и заканчивая отчетами, отвечает за эту реализацию. Это возможность дать силовикам и Степашину четкое понимание, с кого спросить, почему выбрана процедура, почему такая первоначальная цена, почему такие сроки приемки и как дальше человек реализовывал все это дело, исходя из норм закона.

– Не будут ли все «шишки» лететь на госслужащих низших звеньев, которые просто будут ставить подпись под документацией, например под давлением начальства?

– Не будут. Ту же конкурсную документацию подписывает лицо на уровне замруководителя органа власти, и при выявлении серьезных нарушений, санкции должны пронизывать вертикаль: заточенное «техническое задание» или невыполнимые сроки поставки – это обязательно наказание и для ответственного сотрудника контрактной службы, и для руководителя службы, и для как минимум второго лица в организации-заказчике.

– Как будут формироваться контрактные службы? Вы говорили о том, что у каждого контракта будет свой офицер, который должен быть кадрово и профессионально подготовлен. Означает ли это, что в вузах появятся специальные факультеты?

– Стопроцентно. Мы уже разговаривали и с Министерством образования, и с нашими базовыми вузами. В принципе на уровне второго образования и специальных курсов и в регионах, и тем более в Москве обучение уже производится. Поскольку 94-ФЗ был сложным и постоянно менялся, учеба нужна была и кадры в принципе есть. Другой разговор, что они заточены под 94-ФЗ, и к нему и готовятся. ФКС полетит на полном крыле года через три, и я думаю, что за 2–2,5 года, с учетом второго образования, можно создать вполне адекватную кадровую ветку госзакупщиков.

– В законопроекте не говорится о дисквалификации чиновников, на которой тот же ФАС настаивает, а только об административной ответственности, возможной уголовной и увольнениях.

– Если вариант с дисквалификацией вам нравится больше, найдите минуту, зайдите на сайт и напишите нам предложение. Думаю, это хороший вариант: дисквалификация – не просто увольнение, а с запретом занимать какое-то время должности.

Ровно для того, чтобы такие вопросы, как сегодня, нам задавали, находили, как закон улучшить, что поправить, мы и затеяли общественное обсуждение.

– В контрактные службы будут входить чиновники, работающие в ведомствах?

– Должно быть два необходимых условия. Во-первых, это действительно должен быть отдельный функционал в ведомстве, чтобы ответственность людей можно было обозначить. И у них не будет других поручений, кроме госзакупок. И как только эти двое-трое или 10–12 людей (я подчеркиваю, в рамках существующей численности!) появляются у крупного заказчика, они должны быть определенным образом распределены по контрактам – это вторая часть. Чтобы они не просто сами по себе существовали, такие крутые профессионалы, а персонально несли ответственность за конкретную закупку.

– Возвращаясь к разногласиям с ФАС: на какие уступки Минэкономразвития готово пойти?

– Мы готовы обсуждать каждую из норм, изложенных на страницах законопроекта, не выхолащивая их по сути, не нивелируя профессиональный подход и персональную ответственность госзаказчика в выборе поставщика. Если предложения будут способствовать уходу двусмысленных норм, серых зон из закона – мы готовы. Но если предложения будут касаться того, чтобы приделать к 94-ФЗ нос и хвост…

На что мы точно не пойдем – это если нам скажут, что радикальная реформа системы госзаказа не нужна, надо просто добавить планирование и прописание процедур расторжения контракта, ну и какая-то косметика внутри 94-го закона. Потому что это будет просто попытка негодными методами ответить на годами копившиеся вызовы.

– Что вам ФАС говорит по поводу расширения способов госзакупок?

– Боюсь сказать грубовато, но пока, кажется, они говорят, что мы хитрые злодеи, которые пытаются протолкнуть коррупцию, «размыв» долю электронного аукциона в госзаказе введением разных способов процедур.

Чтобы обойтись без эмоций, я просто лишний раз подытожу: электронные аукционы – очень хорошая форма заказа, но только для очень небольшого набора товаров. Во-первых, «невидимость» поставщика, невозможность пощупать, что он именно предлагает, ставит нормального заказчика, который пытается именно нужную вещь купить, в абсурдные условия спортлото. Во-вторых, коррупционер все равно имеет способы повлиять на электронный аукцион. Можно заточить техзадание, можно компьютерный вирус запустить к конкуренту, можно подкупить клерка на электронной торговой площадке.

Это я говорю, потому что и комиссия по торговле ООН, и Всемирный банк уверены, что аукционы неустойчивы и должны быть ограничены в применении. В первую очередь потому, что государство отдает функции по организации проведения торгов на аутсорсинг, в коммерческую структуру, и это большой фактор риска.

Отказаться от проведения аукционов нельзя: они очень удобны для покупки типовых товаров. Но для остальных видов закупок нужны подходящие методы. У нас получилось восемь способов, которые, как нам кажется, описывают многообразие закупочных ситуаций. Но мы продолжаем обсуждение: может быть, нам укажут на ошибки – тогда будем добавлять, сокращать или переписывать процедуры.

– Для поддержки предпринимательства Минэкономразвития прописало, что не менее 10% госзаказа стоимостью до 10 млн рублей отдадут малому бизнесу. Кроме того, госзаказ вправе прописать участие малого бизнеса в субподряде. Почему вы не сделали это обязанностью?

– Что мы сделали, мы убрали верхнюю планку в 20% и ввели двойной учет – учитываются не только объявленные контракты по малому бизнесу, но еще и те, которые заключились. Нынешняя норма очень формальная: например, я набрал пять контрактов для малого бизнеса и разместил, причем специально сделал такие условия, чтобы никто ко мне не пришел, например сроки плохие. Конкурс не состоялся, и я провожу другие процедуры, но в отчете я пишу, что 15% размещения заказа по малому бизнесу поставлено. А мы говорим, что должен быть учет и объявленных контрактов, и заключенных. И плюс у тебя есть такое право: если ты губернатор рачительный и малый бизнес растишь, ты прямо выдели те субподрядные работы, на которые крупным компаниям нужны контракты с малышами.

– Как вы относитесь к предложению ФАС часть сэкономленных денег направлять на инновации, а часть на увеличение зарплат, что создаст мотивацию для госслужащих?

– Плохо отношусь. На сегодняшний день фактически начальная цена назначается волюнтаристски. Еще не созданы механизмы общественного и профессионального контроля над ценами, нет методики определения начальных цен, поэтому госслужащий может начинать мотивироваться на то, чтобы в этой серой воде свой премиальный фон начать закладывать в первоначальные цены. В отсутствие планового этапа, в отсутствие обоснования начальной цены, это просто прямое подталкивание к коррупции, чтобы уже не откатом, а официальной зарплатой получить.

– Вы сказали, что коррупционеры уже приспособились к действующему 94-ФЗ. Не получится, что через пять-шесть лет и к ФКС приспособятся?

– Революция в госзаказе неизбежна. К ФКС коррупционерам будет тяжело приспособиться: этот закон намного умнее 94-ФЗ. И риски у них теперь намного выше: сквозной прозрачный цикл ФКС сильно облегчает правоохранительным органам выявление махинаций.

Авторы: Ольга Болотова, Ольга Танас

Источник:: http://www.gazeta.ru/financial/2011/09/12/3763825.shtml

Рекомендую



Подписка на новости

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной новости, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно. Мы будем держать вас в курсе всех новостей и событий.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Рассылка



Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Номер свидетельства ЭЛ №ФС77-42679 от 16.11.2010.




  • Мы в соцсетях
Сайт для профессионалов в сфере закупок

Портал Про-госзаказ.ру

Тут Вы найдете тысячи актуальных ответов на рабочие вопросы по законам №44-ФЗ и №223-ФЗ.

Зарегистрируйтесь на портале, чтобы быть в курсе всех изменений, это займет меньше минуты.

После регистрации Вам будет открыт доступ к видеолекциям по самым важным темам госзакупок.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок доступ записям вебинаров по Законам 44 – ФЗ и 223 –ФЗ


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Портал для специалистов в сфере закупок!

Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


 

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль