В ожидании третьей реформы

12 марта 2012 1191
Систему регулирования закупок необходимо трансформировать так, чтобы она работала не на соблюдение процедуры, а на конечный результат

Последние два года идут острые публичные дискуссии о состоянии государственных закупок в России. Результатом этих дискуссий стало признание необходимости существенных изменений в законодательстве и решение о создании Федеральной контрактной системы. На практике это означает новую реформу системы госзакупок. Но для того, чтобы она оказалась успешной, важно извлечь уроки из прошлого — включая ошибки и просчеты.

Реформа Немцова

Первая реформа госзакупок была связана с именем Бориса Немцова, который в 1997 году занял должность вице-премьера РФ. Реформа стала реакцией на глубокий кризис в сфере обеспечения государственных нужд после распада СССР и всей административно-командной системы управления экономикой. Госснаб как один из столпов плановой системы был ликвидирован, но сохранились старые каналы прямого бюджетного финансирования госпредприятий и госучреждений при отсутствии контроля за деятельностью их руководителей. Одновременно наблюдалось резкое падение госрасходов с систематическими задержками в оплате госзаказа со стороны государства. Все вместе это создало массовые стимулы для вывода активов и коррупции.

В апреле 1997 года президентским указом №305 было введено обязательное конкурентное размещение всех госзаказов стоимостью выше 2500 МРОТ, что тогда примерно соответствовало сумме в $35 тыс. Одновременно вводились требования о публикации информации о торгах, об обязательном обучении специалистов по госзакупкам в организациях-заказчиках.

Практическая реализация реформы столкнулась с серьезными проблемами. В частности, указ №305 не создал систему правоприменения. Он не предусматривал реальных санкций за какие-либо нарушения прав поставщиков и за отсутствие информации о торгах. У Министерства экономики, курировавшего сферу закупок, практически отсутствовал аппарат для осуществления контроля и регулирования. За все госзакупки в РФ отвечали два отдела в департаменте регулирования цен в Минэкономики — со штатной численностью в 30 сотрудников. Одной из функций этого подразделения было согласование поступавших со всей страны запросов на размещение госзаказов у единственного поставщика. В итоге на оценку документов и обоснование решения по каждому такому запросу у сотрудников Минэкономики в среднем оставалось 20 секунд. Наконец, не было даже минимальной сводной статистики о том, как работает система закупок и что с ней происходит. Очевидно, что такая система была неэффективной.

Федеральный закон №94

торая реформа госзакупок была связана с происходившим с середины 2000-х годов усилением государственного присутствия в экономике, включая заметный рост госзаказа.

Реформа была инициирована руководителем ФАС И. Артемьевым и министром экономического развития и торговли Г. Грефом. Она получила большую политическую поддержку, и в июле 2005 года Госдумой был принят ФЗ №94.

В первую очередь новый закон был нацелен на борьбу с коррупцией. Он должен был обеспечить прозрачность закупок и создать условия для конкуренции на торгах. Ставка была сделана на использование максимально простых, унифицированных процедур с изначальным ограничением закупок у единственного поставщика и с резким ограничением возможностей для заказчиков повлиять на отбор поставщиков. При этом отбор поставщиков проводился по критерию наименьшей цены.

Одним из следствий этого стало снижение цен на торгах, которое практически не наблюдалось до введения 94-ФЗ. В результате суммарная экономия средств для бюджета, по данным ФАС, за шесть лет применения закона составила около 1,2 трлн руб., и ФАС рассматривал эту экономию как ключевой индикатор эффективности 94-ФЗ.

К 2011 году контроль госзакупок осуществляли более тысячи сотрудников ФАС в Москве и во всех регионах. Как следует из отчетов ФАС, сотрудники ведомства ежегодно проверяют свыше 100 тыс. проведенных закупок, выдают десятки тысяч предписаний об устранении нарушений, взыскивают штрафы на общую сумму в десятки миллионов рублей. Иными словами, в сфере госзакупок была создана реально работающая система правоприменения.

Однако в целом надежды на создание эффективной системы госзакупок опять не оправдались.

Первая новация, которая вызвала неоднозначные последствия, — фактический запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков. Многократно озвученная позиция ФАС сводится к тому, что процедура отбора поставщиков не влияет на качество поставок. Однако в действительности это глубокое заблуждение. Отнюдь не для всех товаров, работ и услуг можно априори определить и быстро проверить требования к качеству.

Так, есть простые товары и услуги. Их качество легко определимо и может быть прописано в конкурсной документации. Это, например, сахарный песок, цемент или уборка помещений. Но есть другие категории товаров и услуг, качество которых можно проверить только в процессе использования, причем иногда дефекты могут проявиться со значительным лагом. Классический пример — это строительные работы или дорогостоящее сложное оборудование (например, компьютерные томографы). Именно поэтому на этих рынках важную роль играют квалификация и деловая репутация поставщика. А применительно к НИОКР, медицинским и образовательным услугам качество не всегда можно проверить даже в процессе использования.

Второй спорный момент был связан с тем, что в целях обеспечения доступа к торгам малого и среднего бизнеса были введены очень низкие стоимостные пороги, после которых начиналось обязательное применение конкурентных процедур. Изначально они становились обязательны для всех закупок стоимостью свыше 60 тыс. руб., позже этот лимит был повышен до 100 тысяч.

Обязательность таких процедур привела к чрезмерному расширению объектов контроля. Согласно официальной статистике Росстата, более 90% от общего числа — это так называемые «малые закупки». Они являются объектом контроля наравне с крупными закупками, но реально их стоимостная доля в общем объеме закупок маргинальна — всего около 6%. В итоге происходило распыление административного ресурса на те объекты, которые не заслуживали внимания.

Третий важный момент. В соответствии с 94-ФЗ был создан официальный сайт для размещения информации о госзаказах www.zakupki.gov.ru. Благодаря его наличию для СМИ и широкой общественности стала доступна информация о явных «отклонениях» в системе госзакупок — начиная с истории про «золотые кровати» для МВД и заканчивая закупками «золотых томографов». Однако, к сожалению, за пять лет практического применения 94-ФЗ так и не были созданы нормальные работающие механизмы анализа накопленной на сайте информации о миллионах проведенных торгов и их участниках, а также об уровне и динамике цен на закупаемые государством товары, работы и услуги.

В целом можно констатировать, что главный акцент в политике ФАС был сделан на контроль процедур размещения заказа — при отсутствии контроля за результатами госзакупок и проблемами, возникающими при осуществлении поставок для госнужд. Серьезные проблемы с обеспечением поставок должного качества и в должные сроки стали одним из главных аргументов против 94-ФЗ. При этом, начиная с 2008 года, с резкой критикой сложившейся системы госзакупок выступали не только госзаказчики, но также Счетная палата, ТПП и Генпрокуратура, а с 2010 года — президент Д. Медведев.
Что делать?

Очевидно, что систему регулирования закупок необходимо трансформировать так, чтобы она работала не на соблюдение процедуры, а на конечный результат:

1. ФАС в рамках контрольных процедур вместо механической проверки любых контрактов (мелких, средних, крупных) следует концентрироваться на крупных контрактах и закупках, по которым было сильное падение цен.

2. Необходимы особые процедуры отбора поставщиков по всем крупным закупкам, даже простым — с учетом стандартных факторов, которые используются в мировой практике. Это успешный опыт выполнения аналогичных проектов, наличие квалифицированных кадров и оборудования.

3. Нужны легальные процедуры адаптации контрактов к меняющимся условиям внешней среды. Их можно и нужно формализовывать, обозначая при каких условиях и в каких масштабах возможно изменение цен или продление сроков действия контракта. В противном случае это все равно будет делаться — но в «серой» зоне, с неизбежным расширением предпосылок для коррупции.

4. Необходимо сократить масштаб применения аукционов в госзакупках, потому что аукционы эффективны лишь для тех товаров, качество которых проверяемо в момент поставки.

5. Нужен гораздо более широкий доступ к данным о госзакупках и создание нормальных технологических возможностей для анализа этих данных.

Автор: Андрей Яковлев
Источник: mn.ru

Анонсы будущих номеров
    Подробнее


    Ваша персональная подборка

      Подписка на новости

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной новости, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно. Мы будем держать вас в курсе всех новостей и событий.

      Мероприятия

      Мероприятия

      Проверь свои знания и приобрети новые

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      ЭНЦИКЛОПЕДИЯ ЗАКУПОК

      Госзакупки.ру



      Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

      Свидетельство выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
      Номер свидетельства ПИ № ФС77-70020 от 31.05.2017.

      


      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для профессионалов в сфере закупок

      Портал Про-госзаказ.ру

      Тут Вы найдете тысячи актуальных ответов на рабочие вопросы по законам №44-ФЗ и №223-ФЗ.

      Зарегистрируйтесь на портале, чтобы быть в курсе всех изменений, это займет меньше минуты.

      После регистрации Вам будет открыт доступ к видеолекциям по самым важным темам госзакупок.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Портал для специалистов в сфере закупок!

      Чтобы скачать этот документ, необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

      После регистрации Вы получите в подарок доступ к записям вебинаров по Законам 44 – ФЗ и 223 –ФЗ


       

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Портал для специалистов в сфере закупок!

      Чтобы скачать этот документ - необходимо зарегистрироваться на портале Pro-goszakaz.ru 

      После регистрации Вы получите в подарок - доступ к самым интересным видеотренингам по теме госзакупок в


       

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль